1. Introducción

A lo largo de su historia constitucional, Chile nunca ha considerado tener una vivienda adecuada como un derecho social prioritario. En efecto, hasta la formulación vigente de la Constitución de 1980, las cartas fundamentales chilenas nunca han mencionado la vivienda como parte del catálogo de derechos humanos que se deben a sus habitantes. Más aún, solo de manera excepcional y tangencial, la integridad de la casa o el hogar se mencionan a propósito del derecho a la inviolabilidad de la vivienda, como sucede en el artículo 16 de la Constitución de 1828, el artículo 137 de la Constitución de 1833 (actualizada a 1888) o el artículo 19 n.º 5 de la Constitución de 1980. En todos estos casos, la vivienda solo existe a los ojos de las cartas fundamentales como una faceta de los derechos civiles y políticos individuales.

Sin embargo, desde hace varias décadas y formalmente ya a partir de las instancias de participación del proceso constituyente iniciado durante el segundo mandato de Michelle Bachelet, las chilenas y chilenos comenzaron a revelar la importancia del derecho a una vivienda adecuada dentro del contexto constitucional, ubicándose esta dentro de las cinco prioridades de la población (Consejo Ciudadano de Observadores, 2017). Hoy, principalmente gracias al trabajo incansable de movimientos sociales y organizaciones de la sociedad civil, y tras fuertes movilizaciones de la ciudadanía como ocurrió con el estallido social, el derecho a la vivienda, a la ciudad, a la tierra y el territorio, ya es parte de los temas que la Comisión de Derechos Fundamentales de la Convención Constitucional de Chile debe hacerse cargo de discutir¹.

Este primer logro permite descansar sobre la idea de que la nueva Constitución será dictada —al menos— previa discusión sustantiva sobre el derecho humano en cuestión. Sin embargo, las características del derecho a una vivienda adecuada conforme al derecho internacional de los derechos humanos exigen la incorporación de ciertas formulaciones básicas y específicas para sostener la garantía de este derecho. Por ello, más allá de su sola incorporación dentro del catálogo de derechos, la lucha por hacer realidad el derecho a una vivienda adecuada solo enfrenta sus momentos iniciales, encontrándose probablemente ante la discusión más relevante: la forma y condiciones de su ejercicio. Ninguno de estos elementos es insignificante para la real consagración del derecho a la vivienda adecuada como derecho humano.

Con el objetivo de aportar evidencias y perspectivas del derecho a la vivienda adecuada de cara a la discusión constitucional, el presente artículo argumenta que el proceso constituyente en funcionamiento abre la posibilidad de crear un acuerdo político-normativo colectivo sobre las ciudades a construir durante las próximas décadas, a través del reconocimiento de la vivienda como un derecho social universal garantizado.

Para ello, el ensayo primero presenta los estándares internacionales desarrollados por el derecho internacional de los derechos humanos como el escenario mínimo ideal al que la Convención Constitucional de Chile debiera aspirar para incorporar domésticamente el derecho a una vivienda adecuada. En segundo lugar, realiza un diagnóstico sobre el estado del arte del derecho a la vivienda en Chile, a partir tanto del análisis normativo nacional vigente, como de la situación empírica que evidencia múltiples carencias y vulneraciones de este derecho. En tercer lugar, el ensayo apunta a una serie de ejemplos normativos comparados que demuestran cómo otros países del mundo han enfrentado el problema de la carencia de vivienda adecuada a través de sus instrumentos constitucionales, especialmente en relación a las formas de regulación constitucional de la vivienda, mandatos a los poderes públicos, ordenamiento territorial y planificación urbana, regulación del suelo, formas de tenencia, desalojos arbitrarios, participación, sustentabilidad y medio ambiente; y financiamiento de la vivienda. Por último, a partir de la evidencia anterior, el ensayo delinea algunos principios y elementos que podrían servir de guía a las reflexiones de quienes ejercen el cargo de Convencionales Constituyentes respecto a la incorporación del derecho a una vivienda adecuada en la nueva constitución de Chile.

2. Estándares internacionales

A nivel normativo, el derecho a la vivienda adecuada se encuentra reconocido como un derecho humano en una gran variedad de declaraciones y tratados internacionales de derechos humanos². Asimismo, el derecho a la vivienda es una pieza central de la Nueva Agenda Urbana (Hábitat III) y de los Objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (ODS), los cuales constituyen compromisos asumidos por los Estados parte con el objetivo de avanzar hacia ciudades más justas y un desarrollo urbano inclusivo.

Al tratarse de un derecho humano, el derecho internacional impone obligaciones jurídicamente vinculantes para los Estados de respetar, proteger y cumplir con el derecho a la vivienda³. También, el PIDESC (artículo 2.1) obliga a los Estados a realizar los derechos económicos, sociales y culturales, incluido el derecho a la vivienda, de manera progresiva a través del tiempo y hasta el máximo de sus recursos disponibles.

En el ámbito específicamente habitacional, el Comité de Derechos, Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas (Comité DESC) a través de las Observaciones Generales 4⁴ y 7⁵, ha señalado que el derecho a la vivienda no puede tener un alcance restringido, entendiéndose como un techo y cuatro paredes, sino que tiene un alcance más amplio e incluye “el derecho de vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte” (Comité DESC, 1991, párr. 7). Asimismo, es relevante señalar que el derecho a la vivienda es fundamental para la realización de otros derechos fundamentales, tales como el derecho a la educación, al trabajo, a la participación política, a la salud y al medio ambiente.

De acuerdo con los estándares internacionales de derechos humanos, el derecho a la vivienda precisa de 7 elementos que configuran su adecuación:

Seguridad jurídica de la tenencia: el derecho a la vivienda no quiere decir que los Estados deban entregar vivienda en propiedad a todos los habitantes, sino que deben asegurar la seguridad jurídica de la tenencia, es decir, que proteja a personas y comunidades contra los desalojos, las amenazas y el hostigamiento⁶. La seguridad de la tenencia se puede garantizar a través de diferentes medios, tales como arrendamientos, las cooperativas, la propiedad colectiva, entre varios otros⁷.
Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: toda vivienda debe contar con una infraestructura y servicios adecuados para llevar una vida digna⁸. Entre ellas destacan servicios básicos como el agua potable, energía, calefacción, luz, servicios sanitarios y tratamiento de desechos⁹.
Gastos soportables: los gastos de las personas relacionados con el costo de la vivienda no debiesen poner en riesgo el goce de otras necesidades básicas, tales como alimentación, salud, educación¹⁰.
Habitabilidad: es fundamental que la vivienda ofrezca “espacio adecuado a sus ocupantes y protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad” (Comité DESC, 1991, párr. 8, letra d).
Asequibilidad: la vivienda debe ser accesible a todos aquellos que tengan derecho a ella¹¹. Además, debe asignarse de modo preferencial a los grupos históricamente excluidos y que se encuentran en situación de desventaja social¹².
Lugar: la adecuación de la vivienda está intrínsecamente ligada a una localización en la ciudad con acceso a “empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales”¹³ (Comité DESC, 1991, párr. 8, letra f). El lugar en que las viviendas están localizadas debe ser fruto de una planificación urbana inclusiva, a través de procesos de participación ciudadana y que tenga por objeto evitar la desigualdad urbana y residencial¹⁴.
Adecuación cultural: la vivienda debe ser culturalmente adecuada, de modo que permitan la expresión de la identidad cultural y la diversidad de personas y territorios¹⁵. En este sentido, el diseño e implementación de las políticas de vivienda deben tener especial consideración las costumbres y necesidades de los pueblos originarios, respetando sus derechos económicos, sociales y culturales¹⁶.

Finalmente, el derecho a la vivienda adecuada también prohíbe los desalojos forzosos entendidos como “el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos” (Comité DESC, 1997, párr. 3). Según el Comité DESC, los desalojos forzosos son prima facie incompatibles con los requisitos del Pacto¹⁷. Al respecto, para que un proceso de desalojo tenga lugar, se debe llevar a cabo de manera excepcional, respetando las normas internacionales que lo regulan¹⁸.

3. Estado del arte y experiencia chilena

El derecho a la vivienda no encuentra reconocimiento expreso en la Constitución Política de la República de Chile. Aunque su incorporación podría entenderse realizada a través del inciso segundo del artículo 5.º de la Constitución, que establece el deber de los órganos del Estado de respetar y promover los derechos garantizados por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional no posee una profunda recepción del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (en adelante, DIDH). De acuerdo con un estudio realizado por Schönsteiner (2016) para el periodo 2010-2013, este tribunal ha discutido algún argumento de DIDH solo en el 15,4% de los casos en los que se ha hecho valer por las partes o requirentes.

Es importante resaltar que el derecho a la vivienda no solo se omite en el texto constitucional, sino que ni siquiera tiene un reconocimiento legal. En este sentido, Rajevic (2010, p. 258) ha señalado que “aunque Chile cuenta con una legislación en materia urbanística y de vivienda que ha permitido a la Administración desarrollar una intensa política de vivienda… no [la] ha estructurado [...] partiendo de la base de la existencia de un derecho a la vivienda sino, más bien, ha aprobado estas normas como parte de las que caben dentro de la amplia libertad de configuración que tiene el legislador, dotando además a la Administración de importantes facultades discrecionales”. Esta falta de reconocimiento ha generado preocupación desde el foro internacional, en el que, por ejemplo, el último Informe de la Relatora Especial de la ONU sobre una vivienda adecuada en Chile (2018) advirtió sobre este asunto y recomendó como primera medida al Estado incluir explícitamente el derecho a una vivienda adecuada en la Constitución.

La inexistencia de reconocimiento normativo del derecho a una vivienda se suma a la actual regulación del derecho de propiedad, que posee un marcado carácter subjetivo, o como lo señala Cordero (2006, p. 127), “un acentuado predominio [...] de lo perteneciente o relativo al sujeto (en este caso el titular del derecho)”. Aunque la Constitución de 1980 reconoce explícitamente la función social de la propiedad en su artículo 19 n.º 24 inciso 2.º, su aplicación práctica resulta ser limitada debido a que la propia Constitución es cuidadosa de establecer límites a la forma de ejercicio. Es así como en el inciso 3.º del artículo 19 n.º 24, esta dispone que: “Nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud de ley general o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional, calificada por el legislador […]”. Lo mismo sucede con el numeral 26 del artículo 19, que en lo sustantivo señala que: “La seguridad de que los preceptos legales que por mandato de la Constitución regulen o complementen las garantías que ésta establece o que las limiten en los casos en que ella lo autoriza, no podrán afectar los derechos en su esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio”. Este panorama se suma a otros elementos tales como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha interpretado una serie de criterios bajo los cuales las limitaciones legales al derecho de dominio estarían conformes con la Constitución, entre los que se encuentran, por ejemplo, que “la limitación a la propiedad debe ser mesurada y razonable”, que la limitación —en principio— no causa daño, y que la “limitación debe propender a la no desnaturalización de bienes jurídicos”, entre muchos otros (Peralta y Yáñez, 2019, pp. 54-55).

En este contexto, como señala Imilan (2016, p. 2), la provisión de la vivienda ha sido abordada en torno a dos principios organizativos fundamentales: por una parte, la disminución del déficit habitacional a través de la promoción de “una industria de la construcción” y la expansión de “un mercado inmobiliario privado”; y por otra, “su exclusivo vínculo con la propiedad privada”. Así, el resultado es el surgimiento de un mercado de suelos y una privatización del sujeto demandante que se articula en torno a la representación del “sueño de la casa propia” (Imilan, 2016, p. 12). Este mercado de suelos y la mercantilización de la vivienda, a su vez, genera ciudades segregadas y dificulta el acceso a una vivienda digna, tensionando el actual sistema jurídico en torno a un persistente déficit habitacional, altos índices de hacinamiento y allegamiento, un progresivo aumento de asentamientos informales y la falta de asequibilidad.

Los resultados de la Encuesta CASEN 2020 evidencian que se requieren 438 113 viviendas nuevas para solucionar el déficit cuantitativo, es decir, aún existen miles de familias que viven allegadas, en núcleos hacinados o en viviendas irrecuperables. Asimismo, el Catastro Nacional de Campamentos 2020-2021 realizado por Techo-Chile y Fundación Vivienda muestra que existen 81 643 familias habitando en 969 campamentos en Chile, lo que refleja un aumento de un 74% en comparación a las cifras arrojadas por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) en 2019, y con una población tres veces superior a la existente hace una década (TECHO, 2021).

El déficit habitacional se ha concentrado en aquellos sectores urbanos que agrupan la mayor cantidad de requerimientos de servicios e infraestructuras (salud, educación, transporte público, áreas verdes, entre otros). Como describe la Política Nacional de Desarrollo Urbano (2014), los programas habitacionales han privilegiado la construcción de un gran número de viviendas por sobre su adecuada localización en la ciudad, dando lugar a la exclusión del acceso a bienes públicos y generando dinámicas de segregación que impactan directamente en la calidad de vida de los habitantes.

Por otro lado, la retracción de las funciones del Estado y la falta de una planificación urbana integrada han repercutido en la carencia de políticas de suelo robustas que permitan asegurar viviendas dignas a la población. La instauración en Chile del primer programa del mundo en subsidiar la demanda para la compra de viviendas (Gilbert, 2004) tuvo un profundo impacto en las políticas habitacionales. Como plantea Gil (2019), este modelo ha provocado que las estrategias del mercado en materia habitacional no den como resultado una oferta de viviendas con una localización adecuada para los hogares de mayor vulnerabilidad socioeconómica, generando, en cambio, patrones de inequidad y marginación.

Asimismo, los precios de las viviendas representan una carga difícil de soportar para muchas familias. Una investigación realizada por el Centro de Estudios Socioterritoriales (CES) de TECHO-Chile y Fundación Vivienda el año 2021, examinó distintos indicadores de asequibilidad a la vivienda para las formas de tenencia más extendidas en Chile (arriendo y propiedad), revelando que la vivienda resulta inasequible para la mayor parte de la población. Las dificultades para acceder a la vivienda se han reforzado por el explosivo crecimiento del mercado de viviendas como espacio para la inversión, lo que da cuenta sobre la gran importancia del mercado de capitales sobre la forma que adquiere el espacio urbano (Cattaneo, 2011; De Mattos, 2016).

El panorama anteriormente esbozado invita a reestructurar las políticas habitacionales desde un enfoque de derechos humanos, tomando como base la experiencia constitucional comparada y considerando a la vivienda como un eje central en la constitución.

4. Experiencias comparadas

A pesar del lapidario diagnóstico doméstico del derecho a la vivienda, existen una serie de constituciones a nivel mundial, a las que Chile podría recurrir para buscar ejemplos normativos que le permitan hacer realidad los estándares internacionales en su nueva Constitución. A continuación, se muestran algunas de ellas agrupadas temáticamente.

4.1. Formas de regulación constitucional de la vivienda

Algunos textos constitucionales, como el de Argentina¹⁹ o Sudáfrica²⁰ garantizan solo el derecho al acceso a una vivienda, mientras otras como la de España²¹ o Uruguay²², aseguran el derecho a disfrutar o gozar de una vivienda. Al mismo tiempo, textos como los de Brasil²³, Portugal²⁴ o la Federación Rusa²⁵, lisa y llanamente reconocen el derecho a la vivienda.

Varias constituciones incluso utilizan calificativos específicos para la vivienda. Algunas consagran el derecho a una vivienda digna, tales como las de Colombia²⁶, México²⁷, Argentina²⁸ y República Dominicana²⁹. Otras, siguiendo el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), aseguran el derecho a una vivienda adecuada. Entre estas se encuentran las de Sudáfrica³⁰, Eslovenia³¹, Bolivia³² y Cuba³³. Cabe resaltar que tanto la Constitución de España³⁴ como la de Ecuador³⁵ establecen el derecho a una vivienda digna y adecuada.

Por su parte, muchas constituciones profundizan en el derecho a la vivienda, agregando estándares de calidad: de dimensión adecuada, en condiciones de higiene y comodidad y que preserve la intimidad personal y la privacidad familiar en Portugal³⁶; decente, segura y en condiciones de salubridad en Egipto³⁷; decorosa en Uruguay³⁸ y en México³⁹; segura, cómoda, higiénica y con servicios básicos esenciales en Venezuela⁴⁰; apropiada a las necesidades de los individuos y familias en Irán⁴¹; económica y accesible en Kenya⁴²; y cómoda y segura para garantizar la privacidad familiar en Nicaragua⁴³.

Adicionalmente, existen algunas constituciones como las de Bolivia⁴⁴, Cuba⁴⁵, Ecuador⁴⁶ y Venezuela⁴⁷, que junto a la vivienda garantizan también un hábitat seguro y saludable. En este mismo sentido, resulta particularmente interesante la Constitución de Ecuador, donde se establece que todas las personas tienen derecho “al disfrute pleno de la ciudad y de sus espacios públicos”⁴⁸, agregando las condiciones de base para el ejercicio del derecho a la ciudad.

4.2. Mandatos a los poderes públicos

Respecto a estos mandatos podemos encontrar ejemplos de diversa índole. La Constitución de Polonia⁴⁹ establece que los poderes públicos deben perseguir políticas que conduzcan a combatir la falta de vivienda y que promuevan el desarrollo de viviendas de protección oficial. En una línea similar, la Constitución de los Países Bajos contiene una disposición que obliga a los poderes públicos a fomentar “una política orientada a que haya suficientes viviendas”⁵⁰. La Constitución de Egipto⁵¹, en cambio, establece una disposición específica en relación con las áreas informales, y obliga al Estado a elaborar un plan nacional integral para atender esta problemática dentro de un marco temporal específico.

4.3. Ordenamiento territorial y planificación urbana

En relación con este tópico, la Constitución de Alemania establece que, en caso de reorganización del territorio federal, se deberán tener en cuenta, entre otros aspectos, “las exigencias de la ordenación territorial y planificación regional”⁵². El texto constitucional de España, por su parte, indica que las comunidades autónomas podrán asumir competencia en materias relativas a la “Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”⁵³. En el contexto latinoamericano, la Constitución de Brasil contiene un capítulo completo destinado a la “Política Urbanística”, donde se señala que esta tiene por objeto “ordenar el pleno desarrollo de las funciones sociales de la ciudad y garantizar el bienestar de sus habitantes”⁵⁴. En el caso de la Constitución de Colombia, se establece que deberá existir una ley orgánica de ordenamiento territorial para distribuir las competencias entre los distintos niveles territoriales, indicando que dichas atribuciones “serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”⁵⁵.

4.4. Regulación del suelo

En esta materia, la Constitución de España incorpora una obligación para el Estado de regular “la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación”⁵⁶, mientras que el texto de la República Federal Alemana establece que, con fines de socialización, el suelo puede ser situado “bajo un régimen de propiedad colectiva o de otras formas de gestión colectiva por una ley que fije el modo y el monto de la indemnización”⁵⁷. En una línea similar, la Constitución de Portugal establece que se “procederá a las expropiaciones de los suelos necesarios para satisfacer fines de utilidad pública urbanística”⁵⁸. Finalmente, la Constitución de Brasil contiene una disposición sobre la función social de la propiedad urbana, indicando que esta se cumple cuando “atiende las exigencias fundamentales del ordenamiento de la ciudad previstas en el plan director”⁵⁹.

4.5. Formas de tenencia

En cuanto a las formas de tenencia, existen algunas constituciones que detallan determinados aspectos. Algunas de ellas, como las constituciones de Grecia⁶⁰, Italia⁶¹ o Uruguay⁶², se refieren a la adquisición de una vivienda en propiedad. En cambio, otras también establecen disposiciones específicas para el arrendamiento. La Constitución de Portugal, por ejemplo, señala que será obligación del Estado, entre otras, “adoptar una política tendente a establecer un sistema de alquiler compatible con la renta familiar...”⁶³. También existen casos, tales como la Constitución de Polonia⁶⁴ o Ecuador⁶⁵ en que se protegen los derechos de los arrendatarios o que se establecen disposiciones tendentes a evitar los arrendamientos abusivos. Finalmente, existen ejemplos de textos que promueven formas alternativas de tenencia, como la constitución de Portugal⁶⁶ que fomenta la creación de cooperativas de viviendas.

4.6. Desalojos arbitrarios

En relación con los desalojos arbitrarios, las constituciones de Ecuador⁶⁷, la Federación de Rusia⁶⁸ y Sudáfrica⁶⁹, contienen provisiones específicas que los prohíben. Sin embargo, Ecuador va más allá, agregando incluso un derecho de protección y asistencia humanitaria para las personas desplazadas y el “derecho a retornar a su lugar de origen de forma voluntaria, segura y digna”⁷⁰.

4.7. Participación

En términos de este elemento, la Constitución de Egipto señala que los planes nacionales de vivienda deben garantizar la “contribución de iniciativas personales y colectivas en su implementación”⁷¹, a la vez que la de Portugal garantiza “la participación de los interesados en la elaboración de los instrumentos de planeamiento físico del territorio”⁷². En el caso de la Constitución de Ecuador, se establece que tanto el Estado como los Gobiernos locales deberán adoptar políticas “integrales y participativas de ordenamiento territorial urbano y de uso del suelo, que permitan regular el crecimiento urbano, el manejo de la fauna urbana e incentiven el establecimiento de zonas verdes”⁷³.

4.8. Sustentabilidad y medio ambiente

Adicionalmente, en esta materia la Constitución de Portugal requiere la generación de una ordenación territorial que permita un desarrollo que proteja el paisaje, controle la polución y las formas perjudiciales de erosión⁷⁴, mientras la constitución de Ecuador incorpora como objetivo la regulación urbana con miras al establecimiento de zonas verdes y el manejo de la fauna⁷⁵. Por su parte, la constitución de Egipto⁷⁶ requiere la consideración de las particularidades ambientales y el principio de justicia intergeneracional; mientras que la de Brasil considera este último principio para definir “los espacios territoriales y sus componentes que han de ser especialmente protegidos”⁷⁷.

4.9. Financiamiento de la vivienda

Por último, en esta materia la constitución de Portugal establece que, dentro de las obligaciones del Estado, se encuentra promover “un crecimiento equilibrado de todos los sectores o regiones y eliminado progresivamente las diferencias económicas y sociales entre la ciudad y el campo y entre el litoral y el interior”⁷⁸. La constitución de Uruguay⁷⁹, por su parte, promueve la estimulación de la inversión de capitales privados para asegurar el derecho a la vivienda. Por último, existen constituciones que establecen normas específicas para la recuperación de plusvalías. En particular, la constitución española establece que “La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos”⁸⁰. Por su parte, el texto constitucional colombiano indica que “Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”⁸¹.

5. Reflexiones para una nueva constitución

Los estándares internacionales del derecho a una vivienda adecuada, el marco constitucional actual, los principales desafíos de nuestras ciudades y los textos constitucionales comparados nos permiten delinear algunos principios y elementos que podrían guiar las reflexiones respecto a la incorporación del derecho a una vivienda adecuada en la nueva constitución.

El punto de partida es garantizar explícitamente el derecho humano a una vivienda adecuada. De acuerdo con los estándares internacionales de derechos humanos, la vivienda es una necesidad humana esencial que entrega cobijo, protege a sus integrantes de las inclemencias climáticas, permite la vida en comunidad y ofrece un lugar seguro y saludable para descansar, comer y desarrollar las actividades de la vida cotidiana. En ese sentido, la nueva constitución debe incluir una norma específica en la declaración de derechos que reconozca el derecho de todas las personas, sin distinción ni discriminación, a una vivienda adecuada, conforme con los estándares internacionales de derechos humanos.

Incorporar el derecho a una vivienda adecuada conlleva aceptar una serie de responsabilidades que debe asumir el Estado, que van más allá de asegurar solo un techo. En este sentido, la vivienda adecuada requiere de la adopción de medidas que garanticen la seguridad jurídica de la tenencia y una protección legal contra los desalojos, el hostigamiento u otras amenazas. Su reconocimiento también implica asegurar la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura que atiendan las diversas esferas de la vida humana tales como salud y seguridad. Del mismo modo, el Estado debe asegurar que los costos asociados a la vivienda no comprometan la satisfacción de otras necesidades básicas de las personas o sus comunidades. También su reconocimiento supone garantizar un gasto público adecuado en viviendas asequibles y promover políticas y programas que permitan cumplir tal objetivo; que se aseguren condiciones mínimas de habitabilidad; una localización fuera de zonas de riesgo y que facilite el acceso al empleo y los servicios sociales, y, por último, una adecuación cultural de sus componentes a las diversas identidades de las personas que las habitan.

Es importante destacar, además, que el derecho a la vivienda no se entiende en solitario, sino que está intrínsicamente ligado a otros derechos humanos tales como el derecho al agua, medio ambiente, salud, trabajo, educación y la participación. Por este motivo se ha sostenido que “[n]o es extraño, por ello, que la garantía del derecho a la vivienda aparezca vinculada, cada vez más, a la garantía de un entorno urbano inclusivo, sostenible y democráticamente gestionado o, si se prefiere, al derecho a la ciudad” (Pisarello, 2009, p. 2). En nuestro contexto, hemos podido constatar que la lógica subsidiaria ha sido insuficiente para contrarrestar el funcionamiento del mercado de suelo, cuya operativa no responde a las necesidades de la mayor parte de la población. Esto ha generado la existencia de barrios desprovistos de bienes y servicios básicos, ciudades con altos niveles de segregación y diversas formas de exclusión habitacional.

Combatir la segregación social y urbana requiere generar un adecuado equilibrio entre el derecho de propiedad y la función social del suelo. Resulta fundamental garantizar el acceso equitativo y asequible de todos y todas a la vivienda, los bienes, los servicios y las oportunidades urbanas. Como una forma de avanzar en esa línea, resulta evidente la necesidad de consagrar la función social de la propiedad de tal forma que la ordenación del territorio responda al interés público y no exclusivamente a la pugna de intereses individuales. Tal como lo hace la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania⁸² o la Constitución de Colombia⁸³, es necesario reconocer que la propiedad obliga y que su uso debe servir al mismo tiempo al bien común. Adicionalmente, se deben establecer ciertos criterios generales para la resolución de conflictos entre los derechos de los particulares y el interés público, privilegiando este último para la consecución de fines sociales⁸⁴. De forma complementaria, es necesario consagrar mecanismos que permitan hacer efectiva la función social de la propiedad. Por ejemplo, bien valdría la pena incorporar el reconocimiento a la recuperación y el goce de la plusvalía urbana por parte de órganos públicos con el objetivo de que las inversiones que realice el Estado en materia de infraestructura (p. ej. la construcción de una línea del metro) no sean capturadas mayoritariamente por agentes privados, sino que puedan ser distribuidas equitativamente entre la comunidad. Es posible encontrar modelos ilustrativos en esta materia en las constituciones de España y Colombia⁸⁵.

Junto con lo anteriormente mencionado, es necesario democratizar los mecanismos de gobernanza en la ciudad. Gargarella (2015) ha afirmado que el reconocimiento pleno de los derechos sociales requiere necesariamente intervenir los controles de la “sala de máquinas” constitucional, distribuyendo el poder de forma que permita el ejercicio democrático de la ciudadanía. En materia urbano-habitacional, esto implica considerar especialmente el otorgamiento de potestades y recursos hacia los Gobiernos locales, permitiendo que lideren la estructura de toma de decisiones en materia urbana y habitacional. Por su parte, la Agenda Social Urbana (Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, 2020, p. 6) ha planteado la necesidad de un “compromiso ciudadano” como un concepto más amplio que la mera participación ciudadana, concibiendo a la comunidad como corresponsable de las decisiones sobre el territorio urbano. Por tanto, la nueva Constitución debe garantizar explícitamente la participación ciudadana en los instrumentos de planeamiento territorial y en los mecanismos de toma de decisiones, tal como lo establecen las constituciones de Egipto⁸⁶, Portugal⁸⁷ o Ecuador⁸⁸. De esta forma, las herramientas institucionales de ordenamiento territorial también se podrían convertir en un espacio de creación colectiva que permitiría favorecer la participación política, promover las diversas expresiones socioculturales y fortalecer la cohesión social.

Finalmente, incorporar seriamente el derecho a la vivienda en el marco constitucional significa reconocerlo como un derecho exigible judicialmente. Al respecto, existen suficientes evidencias que demuestran que los mecanismos judiciales facilitan el análisis de la textura abierta del derecho, la interpretación de sus zonas grises, y por supuesto, la corrección de situaciones de vulneración que no se ajustan a los estándares de derechos humanos.

6. Conclusión

Este ensayo argumenta que el reconocimiento constitucional del derecho a una vivienda adecuada como un derecho social universal es fundamental para la construcción de un nuevo pacto por ciudades más justas, seguras, sostenibles y democráticas. En este esfuerzo, el derecho internacional de los derechos humanos nos sirve de guía para justificar políticas de vivienda que estén basadas en la evidencia, consideren la totalidad de los intereses y derechos en juego, y respeten los estándares internacionales que Chile se ha comprometido a observar en la materia. La tarea no es sencilla. Por un lado, existe un vacío normativo en relación al reconocimiento del derecho a la vivienda en el país. Ni la Constitución actual lo reconoce dentro del catálogo de derechos fundamentales, ni la ley chilena se hace cargo de desarrollar los estándares que guíen las políticas de vivienda y ciudad. La regulación, por tanto, solo se encuentra desarrollada a nivel reglamentario, quedando a total discrecionalidad de los Gobiernos de turno. Por otra parte, la supremacía constitucional del derecho de propiedad y la interpretación que de este se le ha dado por parte de la judicatura han contribuido al proceso de mercantilización de la vivienda en Chile, generando un verdadero apartheid urbano-habitacional, con un progresivo aumento de los asentamientos informales, altos índices de hacinamiento y allegamiento, y precios de la vivienda inasequibles para la mayoría de los habitantes del país.

En este contexto, tanto los estándares internacionales como la experiencia constitucional comparada nos entregan valiosos insumos que pueden guiar la deliberación constitucional en relación con el reconocimiento y protección del derecho a la vivienda en la nueva Constitución de Chile. Diferentes constituciones alrededor del mundo se hacen cargo de cuestiones fundamentales en este sentido, a través de cláusulas que buscan establecer criterios para la actuación de actores privados en la provisión de vivienda, regular el uso del suelo, hacer partícipe a la comunidad en la generación de plusvalías, indicar estándares adecuados para la procedencia de desalojos forzosos, ampliar y reconocer diferentes formas de tenencia de vivienda, y fortalecer los procesos participativos en los planes de ordenamiento territorial. Lo anterior no significa una relación causal entre el reconocimiento constitucional del derecho a la vivienda y una mejora inmediata de las condiciones de vida de las familias en exclusión habitacional. Más bien de lo que se trata es de iniciar un camino que ponga como valor y norma fundamental a la vivienda como un derecho humano, y que avance progresivamente hacia el desarrollo de leyes, políticas, planes y programas que se tomen el derecho a la vivienda en serio.

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