1. Introducción

En octubre de 2019 comenzó en Santiago de Chile y más tarde se propagó por todo el país una serie manifestaciones y disturbios conocidos como el “estallido social”. Este movimiento afectó a las principales ciudades del país y surgió a raíz de unas protestas por la subida del precio del billete del metro. Pronto esta demanda evolucionó en un cuestionamiento más profundo del modelo económico de la república chilena y sus derechos sociales. El descontento provocado por la desigualdad y la segregación de una parte de la sociedad chilena, que no disfrutó del crecimiento económico como sí hicieron otros sectores, fue dirigido hacia la clase política. Los motivos: escándalos de corrupción, la falta de canalización de las demandas ciudadanas y los constantes abusos de poder en sus distintas dimensiones entre otros (Astroza, 2020). Las marchas en su comienzo no enarbolaron ningún tipo de bandera partidista puesto que las demandas eran muy heterogéneas, entre ellas encontrábamos los movimientos feministas, medioambientales, sindicalistas, colectivos como el LGTBIQ+ o los contrarios al sistema actual de pensiones, entre otros. Chile llevaba años con grandes movilizaciones sociales que empezaban a mostrar un desgaste por parte de la sociedad, sin embargo, el malestar y la desobediencia civil pasó a la violencia, que escaló significativamente con la toma de las calles, saqueos de comercios e incluso la quema de estaciones de metro. Ante semejante descontrol el Gobierno del actual presidente del país Sebastián Piñeira declaró el estado de excepción (Piñeira, 2019).

A pesar del apaciguamiento, la brecha en la sociedad chilena quedo patente y el Gobierno entró en una profunda crisis, sobre todo por la cantidad de reclamaciones de violaciones de derechos humanos cometidas por las fuerzas del orden (Cabrera Tapia, 2020). La aprobación ciudadana del Gobierno cayó en picado y se comprometió tras la visita de Human Rights Watch (HRW, 2019) a reformar el cuerpo de los carabineros (Ministerio del Interior y Seguridad Pública de Chile).

Más de dos años después la república chilena se encuentra sumida en un proceso constituyente sin precedentes en toda América Latina. Se debe tener en cuenta la situación global de pandemia que sin duda ha afectado como veremos en el proceso, aunque ha arrojado datos significativos respecto a la voluntad del pueblo chileno. Sin embargo, las raíces de este cambio constitucional son más antiguas.

Por ello, en la primera parte de este artículo se recorren los distintos pasos de la Constitución Chilena desde su promulgación en 1980 hasta el 15 de noviembre de 2019 día en que la mayoría de las fuerzas políticas suscribieron el “Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución” con excepción del Partido Comunista y parte de la coalición política Frente Amplio. Posteriormente se analiza el concepto de proceso constituyente, sus distintas acepciones y concretamente las opciones que brindaba el Plebiscito Nacional previo a su formación que se celebró el 25 de octubre de 2020. Se examinarán cada una de las alternativas de la consulta y se estudiará la estructura, composición y reglamento de la Convención Constituyente. El órgano que posee el mandato de redactar y aprobar la nueva propuesta de carta fundacional para la república chilena tras el Plebiscito Nacional y las elecciones de Convencionales Constituyentes en la que participó la ciudadanía chilena los días 15 y 16 de mayo de 2021.

Esta asamblea constituyente es única en el mundo. En primer lugar, porque como establece la Ley N.º 21.216 de Reforma Constitucional, la representación en la misma debía de ser equitativa entre mujeres y hombres, actualmente está conformada por 78 hombres y 77 mujeres. Además de los 155 escaños también se reservaron de acuerdo con la Ley N.º 21.298 de Reforma Constitucional, diecisiete de ellos para representantes de los pueblos originarios de Chile, se tratan de los pueblos Aimara, Mapuche, Rapa Nui, Quechua, Lican Antay o Atacameño, Diaguita, Colla, Chango, Kawashkar y Yagán o Yámana. Su mandato es específico y tiene una duración de nueve meses que se podrán prorrogar por tres más para redactar la nueva constitución.

El artículo, además se centra en la parte dogmática de la Constitución Chilena, a pesar de que la reforma también afectará a la organización del Estado como por ejemplo al Tribunal Constitucional, cuya reforma se encontraba en el programa del propio Sebastian Piñeira para su candidatura a la presidencia que terminó con su elección para este segundo mandato (Soto Velasco, 2020). Resulta, por tanto, muy interesante centrarnos en el posible avance de los derechos fundamentales que van a tener los ciudadanos chilenos. Esto es así porque hasta el momento se podía apreciar un déficit tanto de derechos políticos y de derechos económicos, sociales y culturales como de garantías (Zúñiga Urbina, Nuevos Derechos Fundamentales y “Nueva Constitución”, 2019). El trabajo termina con un apartado con las principales conclusiones del análisis realizado, con el fin de extraer aprendizajes propios de este fenómeno.

2. ¿Cómo hemos llegado aquí?

2.1. Orígenes

Dos semanas después del golpe de Estado de 1973 que derrocó al presidente Salvador Allende, la Junta de Gobierno que había en el poder convocó una comisión, conocida como la Comisión Ortuzar debido a que la presidencia de esta recayó en Enrique Ortuzar Escobar, para redactar una nueva constitución. Buscaban remplazar la constitución de 1925. Cinco años después se presentaron dos textos ante la Junta Militar, uno realizado por la comisión constitucional y otra por el Consejo de Estado. De la fusión de ambos textos y de las modificaciones posteriores, entre las que destaca la que se realizó en el articulado transitorio extendiendo el proceso para la vuelta a la democracia, realizadas por la junta militar y la del Gobierno nació la Constitución de 1980 (Soto Velasco, 2020). Con ese texto se celebró un plebiscito que no cumplió con las garantías mínimas para un proceso de esa índole y el resultado fue su aprobación.

2.2. El plebiscito de 1989

Los opositores al régimen de Augusto Pinochet se preguntaron desde un inicio qué hacer con la Constitución de 1980. En un primer momento nadie quería validarla, no solo por sus orígenes sino también por una serie de defectos insalvables con la democracia. Posteriormente líderes políticos como Patricio Alwyn comenzaron a señalar que la única manera de dar el paso hacia la democracia era haciéndolo bajo las reglas de la Constitución de 1980. En palabras del propio Alwyn: “lo que debemos estudiar es, sin entrar a discutir la legitimidad de la Constitución, qué reformas son necesarias para que sea aceptable para nosotros. Entonces, acepto la legitimidad para el solo efecto de reformarla” (Cavallo y Serrano , 2013, p. 113).

Finalmente, tras un conjunto de acuerdos por los distintos líderes y la propia Junta de Gobierno se celebró el Plebiscito de 1989, donde el apoyo que recibió la reforma constitucional fue contundente. Esta última fue profunda respecto a su contenido con 54 modificaciones según Soto Velasco, permitió: “afirmar el pluralismo político, robustecer libertades y fortalecer el principio democrático además de modificar los mecanismos de reforma de la constitución” (Soto Velasco, 2020, p. 25).

2.3. Los Gobiernos de 1990-2009

Durante los tres primeros gobiernos (Alwyn, Frei y Lagos) del periodo conocido como la Concertación, término empleado para denominar a la coalición de partidos políticos de centro, centroizquierda e izquierda, podemos apreciar como el discurso si bien reformista no buscaba una nueva Constitución. De hecho, en la década de los noventa se aprobaron doce proyectos que modificaron el texto. Entre estas encontraríamos el que estableció la igualdad entre hombres y mujeres. Durante el gobierno del presidente Lagos, se llevaron a cabo otras seis modificaciones de la Constitución chilena. Más tarde con la llegada al poder de la presidenta Michelle Bachelet, se realizaron otros nueve cambios en la norma suprema del ordenamiento entre los que destaca la instauración del voto voluntario.

Como podemos distinguir durante este periodo se realizaron un total de veintiséis alteraciones a la Constitución de 1980. Y durante todo este ciclo los partidos políticos y sus líderes en el poder no tuvieron una posición refundacional. Los cambios constitucionales se dieron sin interrupción y de forma gradual buscando eliminar lo que la doctrina denominaba como “enclaves autoritarios” (Soto Velasco, p. 28). Estos últimos consistían en contrapesos no democráticos propios de la dictadura, como la inamovilidad de los comandantes en jefe y los senadores designados.

2.4. Una nueva Constitución (2009-2019)

Tras las últimas reformas constitucionales y especialmente tras la realizada en 2005 da que pensar qué cambia en el ideario de los partidos políticos para volver a enarbolar la bandera de la nueva Constitución. Es cierto que no todos los partidos estaban de acuerdo con las modificaciones en la Constitución de 1980 en lugar de la creación de una nueva, como por ejemplo el Partido Comunista que siempre se había mostrado contrario a ella. También cabe destacar que Freire, quien fue presidente de la República, sí hablo de la redacción de una nueva Constitución, pero en ningún caso bajo los términos en los que se ha terminado realizando. Es decir, su propuesta siempre se basó en que la nueva Constitución se realizará en el órgano legislativo de Chile y no a través de una Asamblea Constituyente. De hecho, la literatura apunta que esta proposición de Freire se basaba en la oportunidad política para diferenciarse del candidato Lagos (Soto Velasco, 2020).

La propuesta de realizar un nuevo texto a través de una Asamblea Constituyente siempre fue del Partido Comunista chileno. Axioma que posteriormente asumió toda la izquierda y centroizquierda chilena tras la derrota en las urnas de Michelle Bachelet en 2010 y el primer mandato del presidente Sebastián Piñeira, líder de centroderecha. Este último durante su primer mandato no participó del debate constitucionalista por parte de la izquierda. Para las elecciones de 2014 todos los partidos del espectro político contrario al partido de Piñeira incorporaron en sus programas la creación de una nueva Constitución, incluida Michelle Bachelet que en 2014 ganó las elecciones y comienza su segundo mandato.

Michelle Bachelet fue más activa al comienzo de su último mandato con el proyecto constitucional. Sin embargo, y a pesar de realizar un proceso participativo que comenzó en 2016 para la elaboración del nuevo texto, este último llegó al Congreso Nacional en 2018, en los últimos momentos del Gobierno de Bachelet y una vez que ya había ganado las elecciones Sebastián Piñeira por segunda vez. Este proyecto fue acusado finalmente de no haber escuchado a los ciudadanos y de haber servido más como reparación a distintos litigios constitucionales y reacciones a coyunturas políticas del momento (Soto Velasco, 2020). La propuesta de Bachelet presentaba un gran número de modificaciones a la Constitución chilena como garantizar el acceso a ciertos servicios públicos como la educación y la salud. La no discriminación y la igualdad salarial. Y reformas de índole más orgánico como era una ampliación de dos años al mandato presidencial (de 4 a 6 años) o la creación de la Iniciativa Ciudadana de Ley. También hubo grandes omisiones como la falta de proposición de un Defensor del Pueblo. Con todo el análisis de la doctrina más allá de centrarse en los puntos fuertes y débiles de esta propuesta subrayó: “La desconexión entre el proyecto de reforma constitucional y el proceso constituyente (especialmente de las ‘Bases Ciudadanas para una Nueva Constitución’), es la fuente de las más graves falencias, silencios, imprecisiones y aporías de la propuesta” (Zúñiga Urbina, 2018, p. 189).

2.5. El Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución

Tras el fracaso y las críticas a la propuesta de Bachelet en 2018, el presidente Piñeira se alejó del debate constitucional hasta el “estallido social” que comenzó el 18 de octubre de 2019. Como se narró previamente, el presidente Piñeira declaró el estado de excepción donde señaló: “El objetivo de este Estado de Emergencia es muy simple, pero muy profundo: asegurar el orden público, asegurar la tranquilidad de los habitantes de la ciudad de Santiago, proteger los bienes tanto públicos como privados” (Piñeira, 2019, p. 2).

Sin embargo, a pesar de la imposición de toque de queda y movimientos de las tropas a las calles en un primer momento y en palabras de Soto “a partir de ese día se hizo evidente que el Estado no tenía real capacidad para controlar el orden público” (Soto Velasco, 2020, p. 45). Además, las denuncias nacionales (INDH, 2019) e internacionales (HRW, 2019) de violaciones de derechos humanos por parte de las fuerzas armadas complicaron aún más la situación. Según informó el Ministerio de Sanidad de Chile, los servicios de urgencias médicas del país atendieron a 11 564 personas heridas en relación con las manifestaciones entre el 18 de octubre y el 22 de noviembre (Ministerio de Sanidad de Chile, 2019). Estos motivos provocaron que el gobierno tuviera tan solo dos vías o bien la dimisión de quien ocupa la silla presidencial o la vía constitucional (Soto Velasco, 2020). Por ello a las pocas semanas comenzaron las conversaciones con el resto de los partidos políticos y el 15 de noviembre de ese mismo año se suscribió el Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución.

3. El proceso constituyente de Chile y sus novedades

Para poder hablar de manera más concienzuda del proyecto constituyente chileno es necesario detenerse brevemente en el concepto en sí mismo. Cuando se habla de una Constitución los tratados tradicionales (De Otto, 1987) destacan las siguientes características: en primer lugar, siguiendo la teoría de Kelsen, que estas son la norma fundamental de los Estados (lex superior) y por lo tanto el resto del ordenamiento viene delimitado por la misma. En su condición de norma superior, constituye un canon de validez de todas las leyes, capaz de anularlas si van en contra de sus principios. En segundo lugar, que las constituciones tienen un valor normativo directo e inmediato, ya que sus preceptos son vinculantes para todos los poderes del Estado y para todos los ciudadanos. De otro lado, esto implica que las constituciones privan de vigencia a todas leyes anteriores a la misma que sean contrarias a su contenido (Kelsen, 2011).

De lo dicho hasta el momento se desprenden que las constituciones se hallan dotadas de lo que se conoce como superlegalidad, tanto material como formal. Esta última es interesante, concretamente implica que las constituciones no pueden ser modificadas ni derogadas por leyes ordinarias, sino que deben seguir un procedimiento exclusivo y cualificado. Esos procedimientos que son conocidos por la doctrina (Vega, 1985) como derecho de revisión suele ser distinguidos del llamado proceso constituyente. Las técnicas de reforma y sus procedimientos buscan dar solución a la paradoja que se produce en los Estados constitucionales, al tratar de salvar tanto el principio político democrático como el principio jurídico de supremacía constitucional. Creando, como dice Vega (p. 22), un poder especial entre el poder constituyente originario y el poder constituido ordinario.

Sin extendernos demasiado en la problemática de la doctrina del poder constituyente, es necesario precisar que este se basa en el choque entre el principio de la legitimación democrática, o dicho de otro modo el dogma de la soberanía popular y el concepto de superlegalidad explicado anteriormente. Como señala De Otto:

Por eso y para finalizar, lo importante en el proceso constituyente más allá de su doctrina es que se configure asegurando la expresión democrática de modo que los ciudadanos puedan trasmitir sus opiniones acerca de la Constitución y que este se desarrolle de manera jurídicamente reglada (De Otto, 1987). La teoría del proceso constituyente nace precisamente como necesidad histórica ante los procesos revolucionarios americanos y franceses, porque en ellos se dan por primera vez las condiciones políticas y sociales que determinan su aparición (Vega, 1985). Este caso se puede trasladar de manera análoga a Chile, concretamente tras el estallido social de 2019 y el Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución.

3.1. El proceso constituyente de Chile

El Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución firmado el 15 de noviembre de 2019 y la Ley 21200 (Ministerio Secretaria General de Presidencia) estableció un proceso que posee cinco fases distintas: plebiscito de entrada, elección de constituyentes, convocatoria e instalación del órgano constituyente, elaboración de la propuesta constitucional y por último un plebiscito de ratificación de la propuesta.

Respecto a la primera fase debemos hacer un ligero hincapié en el contexto global general. A pesar de que inicialmente este se encontraba programado para el día 26 de abril de 2020, debido a la COVID-19 y la pandemia fue postergado hasta el 25 de diciembre del mismo año. Es importante indicar la situación de pandemia porque a pesar del retraso que implicó, no frenó la voluntad del pueblo chileno, ya que en este plebiscito participó la mayor cantidad de electores de la historia de Chile y se obtuvo la mayor participación (50,9%) desde la institución del voto voluntario (Cabrera Tapia, 2020, p. 11). Había dos papeletas distintas en el proceso y los votos de ambos no eran condicionantes entre sí. Es decir, en la primera de ellas se votaba si se deseaba aprobar o rechazar el proceso constituyente y en la segunda el método. Había dos métodos distintos contemplados en la papeleta, el primero de ellos era una convención constitucional formada al completo por miembros directamente elegidos por los ciudadanos. El segundo método consistía en una convención mixta en la que participarían tanto ciudadanos elegidos directamente como legisladores en ejercicio. El resultado como conocemos fue aprobar el proceso constituyente y hacerlo sin contar con los legisladores en ejercicio. Esto ha sido apreciado por los expertos como una señal negativa hacia los partidos políticos y sus miembros (Cabrera Tapia, 2020).

El siguiente paso fue la convocatoria de elecciones para los miembros del órgano constituyente. Se celebraron los días 15 y 16 de mayo de 2020. En total se debían elegir a 155 personas para ocupar los escaños de la cámara constituyente. Es muy relevante como ya se adelantó previamente que se modificó la carta fundamental a través de dos leyes. La Ley 21.216 (Ministerio Secretaria General de Presidencia, 2020) para garantizar la representación equitativa de hombres y mujeres. El sistema funcionó de tal manera que en las circunscripciones que se debía elegir un número par de constituyentes debía haber paridad y en aquellos fuese impar, un sexo no podrá superar al otro en más de uno. Y la Ley 21.298 (Ministerio de Desarollo Social y Familia, 2020) de tal manera que se reservó 17 escaños para representantes de los pueblos indígenas originarios de Chile. Esto ha dotado a la Convención Constituyente de Chile de una naturaleza única.

La Convención Constitucional¹ tiene un plazo de nueve meses prorrogables durante otros tres más para redactar y votar el nuevo texto constitucional. Se rige a través de su propio reglamento realizado ad hoc, del que se debe destacar dos puntos fundamentales: primero que todo trabajo de la cámara constituyente se denomina de “hoja en blanco”, es decir, que en lo que no exista acuerdo no se mantendrá lo considerado en la Constitución. En segundo lugar, que el cuórum establecido es de dos tercios de los constituyentes para la aprobación de los artículos, si no se llega al mínimo establecido el artículo en cuestión que se esté tramitando no será incluido en la Constitución y deberá ser legislado con posterioridad (Cabrera Tapia, 2020). Hay que señalar que la Convención posee unos límites y es que el nuevo texto constitucional deberá respetar el carácter de República del Estado de Chile, su régimen democrático, las sentencias judiciales firmes y ejecutoriadas y los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes (Convención Constitucional, 2021).

La última fase será una vez terminado el texto realizado por la Convención Constituyente un plebiscito en el que se aprobará o no el texto realizado. En caso negativo permanecerá vigente la Constitución de Chile actual. En caso afirmativo, el presidente de la República de Chile deberá convocar al Congreso para que, en un acto público y solemne, se promulgue y se jure o prometa respetar y acatar la Nueva Constitución.

4. Nuevos Derechos

Todo lo acontecido tiene un fin último, que es discutir el contenido de la norma suprema del ordenamiento chileno. Lo cierto es que, a pesar de las numerosas reformas que sufrió la Constitución de 1980, autores como Gonzalo Aguilar Cavallo sostienen que el andamiaje constitucional en materia de derechos de dicha constitución prácticamente se había mantenido intacto (Cavallo Aguilar, 2019). Actualmente la doctrina constitucional ha evolucionado y ahora se tiene en consideración la conocida clasificación de los derechos. Empleando esta clasificación se pueden apreciar distintas generaciones de derechos. Desde una primera basada en los derechos y libertades individuales más cercanos a los derechos políticos y civiles, pasando por una segunda generación de derechos más conocidos como los derechos sociales, económicos y en definitiva aquellos que hacen más hincapié en el concepto de igualdad. Estos últimos y los derechos de tercera generación que se centran en derechos colectivos se encontraban muy ausentes en la Constitución de Chile de 1980.

Estas ausencias tanto de derechos en sí, como en el desarrollo del contenido de los derechos ya existentes en la Constitución de 1980, son una de las grandes demandas que continúa teniendo la sociedad chilena y que busca solventar con el proceso constituyente. Existen más elementos de discusión aparte de los derechos sociales y su contenido. También urge debatir, de cara al futuro texto constitucional, el rol del Estado y el del mercado. La importancia que tiene el orden económico y social contemplado en las constituciones se hace especialmente patente en la prestación de servicios que se consideran básicos y aquellos que generan una mayor protección social.

Señala Zúñiga que los derechos que se desean construir, en cualquier caso deberían ser creados con una visión de futuro y más abiertos ideológica y normativamente basados en un Constitucionalismo social y poniendo el foco en los derechos humanos reconocidos internacionalmente (Zúñiga Urbina, 2019). Mas esto último no sirve de nada si tampoco se construyen instrumentos jurídicos y garantías en la Constitución que protejan esta futura carta de derechos. Es destacable como en la Constitución de 1980 aún existen derechos en Chile que se encuentran privados de la procedencia de una tutela judicial efectiva (Cavallo Aguilar, 2019).

Por ello la nueva constitución que realice la Convención Constituyente deberá reformar no solo la parte dogmática para alcanzar los derechos que todavía no disponen los ciudadanos chilenos, sino también las partes orgánicas que sirven como engranaje y que permiten generar los mecanismos necesarios en el sistema para que la protección constitucional de los individuos sea efectiva. En este sentido cobra especial importancia la reforma del Tribunal Constitucional ya que como señalan algunos autores es apreciada prácticamente como una especie de legislador negativo: “El Tribunal Constitucional se ha atrincherado en una interpretación originalista de una Constitución ilegítima, resguardando el principio de subsidiariedad en lo económico y las concepciones conservadoras en lo valórico” (Escudero Illanes y Gajardo Falcón, 2020, p. 3).

5. Conclusiones

El proceso constituyente de Chile es una victoria de su ciudadanía. Gracias al esfuerzo y voluntad de la población chilena se ha llegado a una Convención Constituyente única en el mundo, que asegura la paridad de género y la representación indígena. Permite dar voz y pone en el lugar del legislador a realidades y demandas que eran y son necesarias y habían sido ignoradas hasta el momento. Queda todavía por ver cómo evoluciona el trabajo de la asamblea constituyente, pero todo apunta a que en el caso de una aprobación en el plebiscito de salida del texto que se está redactando supondrá un avance de los derechos sociales de los ciudadanos chilenos.

Sin embargo, como se ha apreciado en la crónica histórica que se ha hecho de la Constitución de 1980 es legítimo preguntarse si para conseguir este avance era necesario llegar a este punto. Las ideas refundacionales y contrarias a la Constitución de 1980 surgen en un momento histórico que podría llegar a valorarse como oportunista y como una necesidad electoral o de supervivencia por parte de ciertos políticos chilenos. El debate cambia radicalmente de eje en los últimos años, de tal manera que se abandona la discusión por parte de los políticos respecto a los contenidos que debería haber en la Constitución a un debate maniqueo y más vacío sobre si era necesario una nueva Constitución o no sin discutir sobre qué debía haber en ella. Incluso en el caso del mandatario actual se podría apreciar como una moneda de cambio para permanecer en el Gobierno tras la violencia y el caos que hubo en el “estallido social”. El haber llegado a este momento histórico puede analizarse como una conquista de la soberanía popular, pero sin duda también como una derrota del sistema político y de la actuación de los que se encontraban en el poder y debían atender desde un primero momento a las demandas sociales de sus gobernados.

Con todo, el fenómeno chileno permite ver que las constituciones no consisten solo en textos que funcionan como sistema de límites de los poderes públicos o como cartas de derechos y obligaciones de los individuos, sino que se tratan de textos vivos que deben adaptarse a los cambios sociales pero que sobre todo funcionan como manifestación de los valores, identidad nacional y aspiraciones de un Estado y sus ciudadanos. La Convención Constituyente tiene un largo trabajo por delante, un reto, pero a su vez una misión ilusionante, redactar un nuevo texto que permita a los chilenos expresar una identidad con la que ellos se sientan representados adecuadamente y les atribuya una mayor cantidad de derechos sociales y garantías.

Referencias

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