1. Introducción

Los niños, niñas y adolescentes (en adelante NNA) migrantes no acompañados constituyen una figura jurídica de protección especial dentro del derecho internacional de los derechos humanos. En concreto, son definidos como aquellas personas menores de dieciocho años que se encuentran fuera de su país de origen, separados de ambos padres y otros parientes y no están al cuidado de un adulto al que, por ley o costumbre, incumbe esa responsabilidad (CRC/GC/2005/6, párr. 7). Desde su aparición en la década de los noventa en el contexto de las migraciones internacionales, los NNA no acompañados han aumentado en números absolutos así como su presencia en distintos países (2016a). Entre las razones principales por las cuales migran figura la persecución y el conflicto armado, además de los desastres naturales, pobreza, falta de trabajo, de mejores oportunidades de vida, como subsistencia familiar o para llevar a cabo la reunificación familiar cuando por vía legal no es o no ha sido posible (UNICEF, 2011; UNICEF, 2016).

Por su condición de NNA y situación particular de vulnerabilidad, los NNA migrantes no acompañados requieren, para ejercer sus derechos, de la acción positiva de los Estados parte de la Convención y países tránsito y destino de este flujo migratorio. De hecho, el Comité de los Derechos del Niño recomienda a los Estados Parte de la Convención que tomen medidas que satisfagan sus necesidades particulares y tengan por fin la búsqueda de una solución duradera que les proporcione de manera permanente y estable un entorno donde desarrollarse y ejercer sus derechos (CRC/C/GC/14). Para alcanzar este objetivo las autoridades deben tener en consideración primordial el interés superior del NNA siendo que lo que una autoridad considere mejor para ellos no puede prevalecer sobre su obligación de respetar todos los derechos enunciados en la Convención y ningún derecho debe verse perjudicado por una interpretación negativa de este principio (CRC/C/GC/14, párr. 4).

Ahora bien, la aplicación de este principio no está exenta de desafíos. Varios son los autores que han señalado que la doble condición de los NNA migrantes no acompañados —como NNA y migrantes en situación irregular— ocasiona un conflicto de intereses contrapuestos entre dos sistemas normativos distintos: aquel que los concibe como sujetos de derechos y protección especial y aquel que los ve como migrantes, objetos de control y expulsión (Vacchiano y Jiménez, 2011; Horcas, 2016). Esta ambivalencia en el modo de entender la infancia y adolescencia migrante no acompañada es especialmente visible en aquellos contextos de localización de los sujetos donde en ocasiones prima la necesidad de tomar una resolución migratoria inmediata en detrimento de una solución más duradera.

Cádiz y Tapachula, ubicados al sur de España y México respectivamente, son dos contextos de localización de esta migración que, si bien comparten similitudes en materia migratoria y de protección de los derechos de los NNA, presentan de manera prevalente soluciones distintas: en Cádiz prima su protección bajo tutela estatal y en Tapachula la necesidad de regular su situación migratoria en detrimento de su integridad física y psicológica. El porqué de estas diferencias en el ejercicio de los derechos de este colectivo es una de las preguntas que guían este artículo, así como entender de qué manera los distintos modos de resolver de dichas autoridades influyen en el acceso/clausura de los derechos de estos NNA.

Para responder a estas preguntas se analiza el proceso de intervención gubernamental entendiendo por ello, un momento concreto del accionar de las autoridades que inicia con la localización del supuesto NNA migrante no acompañado —principalmente por autoridades migratorias— y finaliza con la toma y ejecución de una solución que tenga como fin resolver su situación migratoria y de particular vulnerabilidad. Si bien este proceso puede continuar más allá de la ejecución de la solución o empezar antes de la localización del supuesto NNA (tal vez en un país de tránsito), se ha optado por aquella delimitación del concepto que más trayectoria académica tiene y más ha sido utilizado en España para fines de investigación similares siendo, no obstante, la primera vez que se utiliza en México (Defensor del Pueblo Andaluz, 2004; Senovilla, 2007; Bravo et al., 2010; Bravo y Santos, 2017).

Hasta ahora, son muchos los autores que afirman que en España prima el tratamiento regulatorio de la condición migratoria del NNA sobre aquel relativo a su protección de derechos (Quiroga, 2003; Senovilla, 2007; Gimeno, 2014; Horcas, 2016) siendo así que los NNA migrantes no acompañados son considerados “intrusos en la fortaleza europea” y objetos de control y expulsión (Jiménez Álvarez, 2011; Empez, 2014; Horcas, 2016). Desde esta premisa se explica en gran medida las trabas encontradas para integrarse en el país ya que, como migrantes en situación irregular, son excluidos socialmente (Durán Ruiz, 2007; Setién y Barceló, 2008; Rodríguez, 2008; Gimeno, 2013). No obstante, también hay autores que se alejan del enfoque jurídico para dar cabida al elemento cultural y, en concreto, a la relativización del impacto de la Convención sobre los Derechos del Niño en los Estados Parte de dicho tratado, como elemento explicativo del accionar de las autoridades con respecto a este colectivo.

Monteros (2007), por ejemplo, afirma que las decisiones respecto a los NNA migrantes no acompañados se producen dentro de la estructura de poder que les constriñe por ser concebidos como migrantes. Según esta autora, durante el proceso de intervención gubernamental se generan una gran heterogeneidad de situaciones vitales y trayectorias migratorias (y no un tratamiento único), en muchas de las cuales estos NNA sobreviven o malviven. Kaddur Hossein (2005) va más allá y sitúa la problemática relativa al trato que reciben los NNA migrantes no acompañados en España en la tradición de los centros de protección de menores, de origen benéfico, combinan prácticas orientadas a la atención de las necesidades básicas de estos NNA con actividades formativas, lo que no alcanza a ser, según este autor, una intervención que los reconozca como sujetos de derechos.

En el caso de México la temática de los NNA migrantes no acompañados cobró notoriedad con la llamada crisis humanitaria de 2014 y la difusión masiva del aumento de NNA en situación migratoria irregular que cruzaban la frontera norte para llegar a Estados Unidos. Esta coyuntura vino a remarcar la división que de por sí se da en los estudios migratorios en México donde se investiga principalmente la frontera norte y la vulneración de derechos de los NNA connacionales que cruzan o son repatriados desde los Estados Unidos (Gallo, 2004; Ramírez et al., 2009; González et al., 2015) con respecto a aquellos estudios que vigilan y denuncian la situación de la frontera sur con respecto a los derechos de los NNA centroamericanos (Escobar, 2008; González Carrillo, 2009; Ceriani et al., 2012; UNICEF, 2011, 2013 y 2016). Esta situación coloca a México en una posición de víctima y verdugo, por usar una expresión que describe las contradicciones del país en materia migratoria.

A partir de esta revisión bibliográfica se plantea la siguiente hipótesis de trabajo: en Cádiz, a diferencia de Tapachula, existe un modelo de intervención tutelar-proteccionista que se contrapone a aquel regulatorio basado en la seguridad nacional, no obstante, los NNA migrantes no acompañados son considerados durante la práctica como objetos de control-represión y no como sujetos plenos de derechos. Esto se debe a que, en ambos casos, prima un enfoque adultocéntrico-estatocéntrico y no uno basado en los derechos de los NNA.

Una vez introducido el tema y planteadas la pregunta e hipótesis de trabajo, este artículo se desarrolla en tres apartados:

El primer apartado hace una breve reseña del marco teórico y conceptual donde se asienta el análisis del accionar de las autoridades. En este caso, se trata de un marco teórico innovador que parte, como explicación del ejercicio diferenciado de los derechos de los NNA migrantes no acompañados, la influencia que tienen las identidades y relaciones de poder que se construyen desde lo generacional y que son resultado de la tradición cultural que arrastran los sistemas de protección de menores en ambos contextos de estudio y la par que se entremezclan, en este caso, con la interpretación de los cuerpos en las políticas de control de lo migratorio.

En el segundo apartado se introducen ciertos aspectos metodológicos que guardan relación con los criterios e indicadores utilizados para la comparación. Como novedad, es la primera vez que se comparan dos contextos que no pertenecen a una misma región. Asimismo, los indicadores y criterios creados desde el enfoque basado en derechos son extrapolables a otros contextos lo que sin duda es un aporte en la materia.

Finalmente, en el tercer apartado se presentan los resultados de la investigación. Con ello se pretende contribuir al conocimiento sobre las nuevas necesidades que presenta la niñez y adolescencia en un mundo globalizado donde no solo migran las personas adultas, sino también los NNA con proyectos propios y sin referentes familiares.

2. De la compasión-represión a sujetos de derechos

La perspectiva histórica ha demostrado que la infancia —como espacio vital— se construye socialmente en el tiempo y presenta peculiaridades históricas, sociales y culturales (Rodríguez Pascual, 2000; Gaitán, 2006; Pávez, 2012). A diferencia de la historia de los derechos humanos que comenzó con los derechos de libertad de los ciudadanos, la historia de los derechos de los NNA implica hablar en primer lugar de su protección, no así de su libertad (García Méndez, 1997; Gaitán, 2006; Liebel, 2006; Beloff, 2009).

El periodo entre finales del siglo XIX hasta principios del siglo XX fue clave en la configuración del concepto de protección de la infancia en el mundo occidental: se reconocía la infancia como una etapa privilegiada de la humanidad en la que se construyen los elementos que son necesarios para el desarrollo del sujeto como individuo y grupo social al mismo tiempo que surgía la necesidad imperante de “rescatar” a los menores de edad de un sistema que los trataba como pequeños adultos (Veerman, 1992; García Méndez, 1999; Beloff, 2009; Liebel, 2006, 2009; Pávez, 2011). Este ímpetu proteccionista se suele ilustrar a través de las reformas de aquella época orientadas a producir cambios en el ámbito laboral (prohibición del trabajo infantil), educativo (obligatoriedad de la enseñanza) y el derecho penal (creación de un derecho de menores y establecimiento de tribunales de menores).

El conjunto de estas reformas y, en particular, aquella relativa al derecho penal dio lugar a una cultura institucional denominada por García Méndez (1999) de la “compasión-represión” donde un tipo de infancia —distinta a aquella escolarizada— era desprovista de una serie de derechos debido a sus condiciones personales. Esta infancia la integraban los “menores”, es decir, NNA intervenidos por el Estado debido a que se encontraban en situación irregular o de riesgo, abandono o peligro moral, categorías que Beloff (2004) califica como ambiguas, esto es, de difícil aprehensión desde la perspectiva del derecho ya que tras su uso se encontraba un conjunto diverso de situaciones de los NNA que iban desde haber cometido un delito, a ser considerado vago, estar en situación de calle, mendigando, haber blasfemado, mostrado rebeldía, tener algún problema físico o psicológico y, en el caso concreto de América Latina, estar en situación de pobreza y/o marginalidad (García Méndez, 1999 y 2004; Beloff, 2009; Baratta, 2007; González Contró, 2011a). Se trataba, en definitiva, de NNA tutelados por el Estado por haber incurrido en algún hecho antisocial, encontrarse en estado de peligro o abandono material o moral o padecer algún déficit físico o psicológico (García Méndez, 1997; Beloff, 2009; Garay Molina, 2004; Baratta, 2007).

Estos “menores” al no tener la mayoría de edad legal eran considerados como personas incompletas, aún-no-adultas, que no saben, no tienen y no son capaces de tomar decisiones (Beloff, 2009; Liebel, 2006; Baratta, 2007). De ahí que de esta incapacidad jurídica fuesen desprovistos de sus derechos, deberes y responsabilidades y su opinión no fuese tenida en cuenta junto con otras garantías procesales de las que sí gozaban las personas adultas (Beloff, 2004; Garay Molina, 2004).

La concepción jurídica del menor incapaz y en situación de abandono o irregularidad dio lugar al esquema que hoy en día se conoce en América Latina como doctrina basada en la situación irregular del menor y que en esta investigación guarda correspondencia con el modelo tutelar propio del derecho penal europeo donde el menor (ya estuviese abandonado o hubiese cometido un delito) era objeto de protección-represión. Si bien la doctrina basada en la situación irregular del menor y el modelo tutelar guardan diferencias en función del contexto, ambos han sido utilizados en la academia para referenciar un conjunto de prácticas jurídicas, sociales y educativas que tenían por fin reprimir, controlar y neutralizar a los llamados “menores”.

La medida más utilizada dentro de este modelo fue la tutela entendida en este caso como la privación de libertad del menor a través del internamiento (Garay Molina, 2004; Beloff, 2009; Cabezas, 2011). El principio jurídico que sustentaba esta práctica era el parens patrie por el cual “el Estado estaba facultado para remplazar a los padres y adoptar, a través del juez, la decisión adecuada para el futuro del menor” (Cortés Morales, 1999, p. 148). El juez adquiría el papel de padre y ejecutor de la política social lo que conllevaba a la idea de que la medida tutelar no era punitiva sino de protección, rehabilitadora o socioeducativa (Farias, 2003; Garay Molina, 2004).

Esta práctica tutelar trajo consigo una serie de consecuencias sociales, entre ellas, la marginalidad y exclusión de los llamados menores a través, primero, de la separación de los NNA de su ámbito familiar y social en función de sus condiciones personales (ser delincuente pasa a ser sinónimo de pobre) y, segundo, por medio de la estigmatización del colectivo a través de la división social con respecto a aquellos NNA que, por encontrarse en el circuito familia y escuela, no pertenecían a la categoría de “menores” (Beloff, 2004 y 2009). La duración indeterminada de la medida tutelar venía a reforzar esta condición de exclusión social del menor.

Otra consecuencia de la aplicación de la medida tutelar fue el aislamiento y encierro del menor en grandes establecimientos llamados reformatorios, definidos por Farias (2003, pp. 194 y ss.) como instituciones para la regeneración y protección de la infancia desvalida cuya función era la “normalización” de la futura clase trabajadora. Desde esta perspectiva, el menor bajo tutela debía aprender las reglas de lo legal y lo ilegal, el respeto a las jerarquías sociales y a las autoridades para convertirse en un futuro padre y madre de familia, trabajador honrado y ciudadano cristiano que se sumara a la tarea del progreso y la modernización del país (Farias, 2003, p. 196). El método de aprendizaje por excelencia de estas instituciones lo ubica Sitira (2013) en el conductismo, con influencia en la psicología behaviourista. El fin era corregir los malos hábitos y el déficit educativo de los menores a través de un sistema motivacional o de premios y castigos. Ello permitió—y aún permite según esta autora— desarrollar en la práctica formas, estrategias e instrumentos de control social hacia esta población.

El que hoy se pueda hablar de una doctrina basada en la situación irregular del menor o modelo tutelar es producto de la superación o cambio de paradigma, en este caso, de uno basado en el control/protección de un tipo de infancia en particular a uno basado en los derechos de los NNA. El hito más importante de este proceso lo constituye la aprobación por parte de la Asamblea de Naciones Unidas de la Convención sobre los Derechos del Niño en 1989. Esta Convención asienta a nivel internacional otra manera de entender la infancia, ya no como una etapa de socialización, sino como personas con derechos propios (Liebel, 2009; Pávez, 2011). La Convención es el instrumento jurídico de derechos humanos más amplio y rápidamente aceptado por la comunidad internacional, a excepción de Estados Unidos. Su cuerpo normativo integra los derechos inalienables de todas las personas menores de dieciocho años y las obligaciones de los Estados como principales garantes del respeto y disfrute de tales derechos (Morlachetti, 2014).

Este salto cualitativo en la manera de entender la infancia ha generado en el pensamiento latinoamericano lo que hoy en día recibe el nombre de doctrina de la protección integral de los derechos de los NNA, un marco explicativo del comportamiento del Estado en materia de derechos de los NNA (Beloff, 2009; Morlachetti, 2014) aplicable no solo en América Latina, sino en cualquier otro país que, habiendo incorporado los derechos y principios de la Convención al derecho interno, aún hoy tomen medidas propias del modelo anterior basado en la situación irregular o tutelar del menor.

3. Apuntes metodológicos

Como se ha expuesto al inicio, en este apartado se muestran los resultados de la comparación de los procesos de intervención gubernamental con NNA migrantes no acompañados en Cádiz y Tapachula. La comparación, como método de investigación, refiere a un procedimiento sistemático y ordenado para examinar relaciones, semejanzas y diferencias entre dos o más objetos o fenómenos, con la intención de extraer determinadas conclusiones (Colino, 2007). En palabras de Lijphart (1971), la comparación no es una cualidad inherente en ningún objeto, es una cualidad asignada por el observador para descubrir relaciones empíricas entre las variables, en este caso, entre el accionar de las autoridades y el ejercicio de los derechos de los NNA migrantes no acompañados.

Esta comparación de los procesos de intervención gubernamental con NNA migrantes no acompañados permite, por un lado, elaborar y verificar hipótesis que den explicación a una problemática global en materia de derechos de la niñez y adolescencia migrante no acompañada fuera de su país de origen y, por otro lado, formular conceptos que describan los distintos modos de resolver de las autoridades con respecto a este colectivo aplicables posteriormente a otros contextos de localización de esta migración.

Para valorar estos procesos de intervención gubernamental se parte del enfoque basado en derechos, esto es, de la importancia de los NNA como titulares de una serie de derechos contenidos en las legislaciones nacionales y el derecho internacional que emana de la Convención de 1989 a la par que se apela a las obligaciones del Estado con respecto a ellos (González Contró, 2011b). En palabras de González Contró “el enfoque basado en derechos enfatiza el deber de las autoridades de someter su accionar al contenido de tales derechos, eliminando de esta manera la discrecionalidad a la hora de atender sus necesidades” (González Contró, 2011b, p. 174).

En particular, se pretende analizar dos ámbitos concretos del accionar de las autoridades con respecto a este colectivo migratorio: el normativo y el operativo. Mientras el ámbito normativo se centra en el análisis de los marcos normativos y la respuesta institucional que se desarrolla; el nivel operativo busca comprender cómo se lleva a cabo la práctica de intervención a través de la agrupación de las distintas experiencias en itinerarios-tipo. Para la agrupación de dichas experiencias se aplicaron tres criterios (dos de proceso y uno de resultado) obtenidos de la literatura basada en derechos de los NNA migrantes no acompañados.

Criterio 1. Acceso de los NNA migrantes no acompañados a una protección especial. Este criterio valora las medidas que toman las autoridades y que favorecen o, por el contrario, obstruyen el acceso por parte de los NNA migrantes no acompañados a un tratamiento diferenciado con respecto a las personas adultas. En la práctica esto se observa cuando los NNA migrantes no acompañados, una vez localizados por una autoridad fundamentalmente migratoria, son trasladados al sistema de protección a la infancia donde reciben atención inmediata por parte de personal capacitado en niñez y adolescencia.

Criterio 2. Acceso de los NNA a un alojamiento y atención adecuada. Esto ocurre cuando los NNA migrantes no acompañados, una vez han accedido a la protección especial, son trasladados a un centro de larga estadía donde reciben un programa de atención individualizada que tiene como fin alcanzar la mejor solución con respecto a su situación particular de vulnerabilidad.

Criterio 3. Disfrute de una solución duradera. Por ello se entiende, un entorno estable y permanente donde desarrollarse y ejercer sus derechos más allá de la mayoría de edad.

El cumplimiento de los tres criterios nos lleva a un itinerario-tipo basado en derechos de los NNA mientras que, en el extremo contrario situamos aquel basado en un enfoque adultocéntrico-estatocéntrico, donde los NNA no tienen acceso a alguno de esos derechos diferenciando, dentro de este enfoque, si: los NNA no tienen acceso a la protección especial (enfoque basado en la seguridad nacional); si no tienen acceso a un alojamiento y atención adecuada (enfoque asistencial basado en necesidades) o; si no tienen acceso al disfrute de una solución duradera (enfoque basado en la gestión de recursos).

A continuación, se muestran los criterios así como sus indicadores, los cuáles se obtuvieron de la realidad empírica, esto es, de la información obtenida a través de las 50 entrevistas realizadas a autoridades y personas expertas en Cádiz y Tapachula así como la información registrada por medio de la observación in situ.

4. Del discurso a la práctica de intervención

En términos de resultados de esta investigación, el estudio comparado de casos permitió desbrozar las complejidades de dos modelos de intervención distintos: el modelo tutelar proteccionista propio de Cádiz y el modelo regulatorio y asistencial específico de Tapachula. Que esto sea así se debe principalmente a que, en Cádiz, a diferencia de Tapachula, existe un proteccionismo de base que emana de la Constitución y que empapa el desarrollo de todas las normas que tienen que ver con la infancia. En concreto, se reconoce la situación particular de vulnerabilidad de estos NNA migrantes no acompañados como situación jurídica de desamparo lo que activa una respuesta donde el fiscal de menores y los servicios de protección son los encargados principales de la toma de decisiones que afectan a sus vidas.

En el caso de Tapachula, por el contrario, a pesar de mostrar mayor integralidad jurídica de los derechos de los NNA en comparativa con Cádiz —puesto que desde la Constitución se establece el principio de interés superior del NNA—, se desarrolla un proceso y, por ende, una respuesta institucional que tiene por fin regular su situación migratoria y, solo en casos excepcionales, garantizar su protección internacional. En este modelo se produce una suerte de incoherencia entre las normas de rango superior y su posterior desarrollo siendo que prima la situación migratoria irregular de los NNA no acompañados, tratándoles como pequeños adultos e igualmente asegurados hasta que son retornados a su país de origen. En este caso, la entidad responsable de su devenir es el Instituto Nacional de Migración y los servicios de protección a la infancia actúan como entidades asistenciales al servicio del Instituto.

A partir de estas características se justifica el tipo de solución prevalente en cada uno de los contextos (permanencia versus retorno) y se le otorga, desde lo institucional, un significado concreto y unánime al principio de interés superior del niño equiparable, en el primer caso, a su necesidad de protección especial por encima de su condición de menor en situación de desamparo y, en el segundo caso, a su necesidad de retorno pues está incumpliendo con la norma de acceso a México y el mejor sitio para él, según su entender, es su país de origen. En el cuadro 1 a continuación se resumen las características de cada uno de estos modelos:

Una vez evidenciados los modelos pasamos a entender de qué manera las autoridades posibilitan, en la práctica, el ejercicio pleno de los derechos de estos NNA migrantes no acompañados en ambos contextos. Para ello, como se mencionó, se parte del análisis de las distintas expresiones que adquiere la práctica y que se sintetizan en trayectos comunes o específicos de cada contexto de estudio. En total se registraron 19 trayectos posibles: 7 comunes, 6 propios de Cádiz y otros 6 de Tapachula. Estos trayectos, como se muestra en el cuadro 1, se agruparon en 6 itinerarios-tipo a partir de los criterios descritos en el apartado anterior siendo que: cinco pertenecen al itinerario-tipo 1, cuatro son del itinerario-tipo 2, dos son del itinerario-tipo 3, cuatro son del itinerario-tipo 4, dos del itinerario-tipo 5 y otros dos del itinerario-tipo 6.

En el cuadro 2, a continuación, es posible observar las características de cada itinerario-tipo en función de: la especificidad (hay itinerarios comunes y específicos de cada contexto), la posición que ocupan (siendo que el itinerario-tipo 1 es más próximo a un enfoque basado en la seguridad nacional y el itinerario-tipo 6 a un enfoque basado en derechos), el tipo de solución que alcanzan (conforme se avanza en el número de itinerarios-tipo más próximos están los NNA migrantes no acompañados de disfrutar de una solución duradera mientras que, los números más bajos representan una solución inmediata que vuelve a poner al NNA en una situación particular de vulnerabilidad) y el grado de trayectoria institucional (esta es mayor conforme se avanza en el número de tipo analítico).

Dentro de estos itinerarios-tipo también es posible observar aquellos itinerarios que surgen a partir de trayectos alternativos a la institucionalidad y que se originan mediante la reacción de los NNA migrantes no acompañados a las medidas que toman las autoridades (itinerario-tipo 4) y las redes sociales de apoyo que se generan durante la práctica de intervención (itinerario-tipo 5).

En la figura 1 a continuación es posible observar dichos itinerarios-tipo en función del acceso/no acceso de los NNA migrantes no acompañados a una protección especial (PPE), a un alojamiento y atención adecuada (AAA) y al disfrute de una solución duradera (SDU) siendo así que:

• En el itinerario-tipo 1: los NNA migrantes no acompañados no tienen acceso a la protección especial, prima el enfoque basado en la seguridad nacional donde las autoridades toman medidas que anteponen la condición de migrante por encima de aquella de NNA. En este tipo los NNA reciben el mismo trato que las personas adultas.

• En el itinerario-tipo 2: los NNA migrantes no acompañados tienen acceso a la protección especial pero no a un alojamiento y atención adecuada siendo que este tipo está basado en el asistencialismo como modelo de atención y no busca alcanzar una solución duradera a la situación particular de vulnerabilidad que presentan los NNA.

• En el itinerario-tipo 3: los NNA migrantes no acompañados tienen acceso a la protección especial y a un alojamiento y atención adecuada pero no todos alcanzan una solución duradera porque, durante la práctica de intervención, las autoridades en Cádiz toman medidas basadas en la gestión de recursos donde los NNA son usuarios en función de si cumplen o no con las normas establecidas.

• En el itinerario-tipo 4: los NNA migrantes no acompañados no tienen acceso ni a la protección ni a un alojamiento y atención adecuada y se desconoce si alcanzaron una solución duradera porque se salieron de la trayectoria institucional y lo que prima es su intencionalidad así como su reacción frente al accionar de las autoridades. En este itinerario-tipo los NNA migrantes no acompañados son actores sociales en la toma de decisiones que les conciernen y originan itinerarios alternativos al institucional en función, principalmente, de sus estrategias migratorias.

• En el itinerario-tipo 5: los NNA migrantes no acompañados tienen acceso a la protección especial pero no a un alojamiento y atención adecuada no obstante, a diferencia del itinerario-tipo 2, cuentan con redes sociales de apoyo lo que les permite alcanzar cierta estabilidad en la sociedad de acogida. En estos casos las organizaciones sociales, fundaciones y ONG cumplen un rol muy importante en la garantía y goce de sus derechos.

• En el itinerario-tipo 6: los NNA migrantes no acompañados tienen acceso a la protección especial, a un alojamiento y atención adecuada y disfrutan de una solución duradera, es decir, alcanzaron un entorno estable y permanente donde desarrollarse y ejercer sus derechos ya sea en Tapachula por medio de la reunificación familiar (subtipo 6.1) o, en ambos contextos, por la integración social y laboral de los NNA (subtipo 6.2).

Figura 1. Itinerarios-tipo de intervención con NNA migrantes no acompañados en función del acceso/no acceso a los derechos

Fuente: elaboración propia a partir de la información de las entrevistas a informantes clave y la observación in situ.

De este análisis se concluye que, a pesar de las diferencias encontradas en los marcos normativos que rigen los procesos de intervención gubernamental y la respuesta institucional que se desarrolla en Cádiz y Tapachula, ambos contextos presentan una práctica de intervención basada mayormente en un enfoque adultocéntrico-estatocéntrico donde las autoridades resuelven por los NNA migrantes no acompañados y toman medidas que clausuran el acceso a sus derechos y perpetúan una suerte de interés donde solo unos pocos alcanzan una solución duradera. Para que este sistema adultocéntrico funcione, como se ha visto a través de los itinerarios-tipo, se sitúa lo adulto (e institucional) como punto de referencia para los NNA migrantes no acompañados en función de lo que deben ser y hacer para ser considerados en la sociedad de acogida.

No existe en ambos contextos un proceso de determinación y valoración del interés superior del NNA, se confunde este principio con el interés del Estado de: 1) no retornarlo al país de origen bajo una presunción que no se debate y que tiene como verdad única que los NNA migrantes no acompañados van a estar mejor en España que en su país, cuando no siempre ocurre así (Cádiz); o 2) retornarlo por la seguridad nacional ya que se trata, ante todo, de un migrante en situación irregular (Tapachula). Tampoco puede haber interés superior del NNA donde se aplica para todos la misma solución y se homogeniza al colectivo. El interés superior del NNA es concebido por los informantes clave como algo confuso, poco aterrizado y en ocasiones hasta contradictorio. No hay a nivel local ni recursos ni formación para una aplicación práctica del enfoque basado en derechos de los NNA.

En palabras de García Méndez (1999) y Beloff (2004), se puede afirmar que existe un paradigma de la ambigüedad, esto es que, habiendo un rechazo de plano del paradigma de la situación irregular o tutelar del menor anterior a la Convención de os Derechos del Niño de 1989 y que se manifiesta principalmente a través de las reformas legislativas realizadas en la materia en España y México, no hay transformaciones reales y potenciales que se deduzcan de la aplicación consecuente de un paradigma basado en la protección integral de sus derechos en Cádiz y Tapachula.

Esta ambigüedad, donde los NNA migrantes no acompañados son normativamente sujetos de derecho pero, en la práctica, se convierten en objetos de control-represión por parte de las autoridades, da cabida al maltrato institucional donde aquellos que consiguen alcanzar una solución duradera lo hacen a pesar del sistema de protección, y no gracias a ello. Esta idea del maltrato institucional hacia los NNA migrantes no acompañados no es nueva, sino que las ONG y la academia en España llevan tiempo afirmando su existencia en los centros de protección de menores (Pérez Pérez, 2007; Manzani, 2014; Empez, 2015; Mendoza y Belarra, 2016) y que, para este caso, es aplicable al caso de Tapachula.

Bajo la lógica de este maltrato institucional subyace la necesidad de los Estados de ejercer su soberanía nacional y evitar el “efecto llamada” de NNA migrantes no acompañados a sus territorios y, en particular, las consecuencias políticas que supondrían el aumento de este flujo migratorio hacia Cádiz y Tapachula. Si bien esta política de lo disuasorio está presente en ambos contextos, esta no está funcionando ya que el número de llegadas de NNA migrantes no acompañados lejos de reducirse, ha aumentado en esta última década de siglo lo que da pie a la necesidad de investigar las causas en el origen.

5. Discusión final

Como dijo Dobson en 2009 hay que desempacar a los NNA de los estudios migratorios y develar la matriz adultocéntrica que los permea. Esta investigación combina el enfoque generacional con aquel basado en derechos para el análisis de los procesos de intervención gubernamental con NNA migrantes no acompañados pudiendo así desbrozar las complejidades de los modelos de intervención con este colectivo: proteccionista en el caso de Cádiz y basado en la seguridad nacional en el caso Tapachula y determinar que, a pesar de estas particulares, en ambos contextos se tiende a reproducir instituciones totales al estilo Goffman (2001) donde los centros de protección de menores de Cádiz y la estación migratoria y albergue del DIF de Tapachula comparten una serie de atributos afines al modelo adultocéntrico-estatocéntrico donde los NNA migrantes no acompañados son concebidos como objetos de control producto de su condición etaria y también por su condición migratoria. Se trata de modelos que promueven el aislamiento de los NNA; imponen una concepción de incapacidad sobre los NNA quienes no pueden tomar decisiones por sí mismos; el fin de la institucionalización es el mismo que en las instituciones totales el control y la pseudoprotección de los llamados menores; se trata de espacios segregados con respecto a los nacionales; comparten una rutina diaria administrada formalmente por personas adultas que acatan las normas de la institución a la que pertenecen; se tiende a homogeneizar al colectivo por su condición de migrante no acompañado siendo que, el grupo es muy diverso, con proyectos migratorios diversos y, en definitiva, una situación que es vivida de diferentes formas; se premia y castiga modelando así su comportamiento y asimilación a las normas imperantes; se trata, en definitiva, del manejo de muchas necesidades y una respuesta única por un conglomerado de personas: retorno en el caso de Tapachula y permanencia en el caso de Cádiz.

Referencias

Baratta, A. (2007). Democracia y derechos del niño. Justicia y Derechos del Niño, (9), 7-17.

Beloff, M. (2004). Los derechos del niño en el sistema interamericano. Editores del Puerto.

Beloff, M. (2009). Fortalezas y debilidades del litigio estratégico para el fortalecimiento de los estándares internacionales y regionales de protección a la niñez en América Latina. Justicia y Derechos del Niño, (11), 55-81.

Bravo, A. y Santos, I. (2017). Menores extranjeros no acompañados en España: necesidades y modelos de intervención. Psychosocial Intervention, 26(1), 55-62. https://doi.org/10.1016/j.psi.2015.12.001

Bravo Arteaga, A., Santos González, I. y Valle, J. F.del (2010). Revisión de actuaciones llevadas a cabo con menores extranjeros no acompañados en el Estado Español. Gobierno del Principado de Asturias y Universidad de Oviedo.

Cabezas, J. (2011). Superación del modelo anterior de justicia juvenil (tutelar) por el actual modelo (de responsabilidad). ¿Se lo ha creído alguien? Revista Crítica Penal y Poder, (1), 158-173.

Ceriani Cernadas, P. (2012). Los derechos humanos de niños, niñas y adolescentes migrantes en la frontera México-Guatemala. Centro de Derechos Humanos Fray Matias de Córdova y Centro de Derechos Humanos, Universidad Nacional de Lanus.

Colino, C. (2007). Método comparativo. Diccionario Crítico de Ciencias Sociales. Ed. Plaza y Valdés.

Cortés Morales, J. (1999). A 100 años de la creación del primer tribunal de menores y 10 años de la Convención internacional de los Derechos del Niño: el desafío pendiente. Justicia y Derechos del Niño, (1), 63-79.

Defensor del Pueblo Andaluz. (2004). Informe especial al Parlamento. Menores inmigrantes en Andalucía. La atención en los Centros de Protección de Menores. Defensor del Menor en Andalucía.

Durán Ruiz, F. J. (2007). Las Administraciones Públicas ante los menores extranjeros no acompañados: entre la represión y la protección. Revista Electrónica de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada, (7), 1-41.

Empez, N. (2015). ¡Solo valiente! Los menores que migran solos de Marruecos a Cataluña (Tesis Doctoral). Universitat Autònoma de Barcelona.

Empez, N. (2014). Dejadnos crecer. Menores migrantes bajo tutela institucional. Virus Editorial.

Escobar, C. (2008). Los pequeños pasos en un camino minado. Migración, niñez y juventud en Centroamérica y el sur de México. Consejería en Proyectos.

Farias, A. M. (2003). El difícil camino hacia la construcción del niño como sujeto de derechos. Revista de Derechos del Niño, (2), 187-224.

Gaitán, L. (2006). Sociología de la Infancia. Editorial Síntesis.

Gallo Campos, K. I. (2004). Niñez migrante en la frontera norte: legislación y procesos. DIF y UNICEF.

Garay Molina, A. C. (2004). El modelo tutelar al modelo de responsabilidad a la luz de la Convención internacional de los Derechos del Niño.

García Méndez, E. (1997). La Convención internacional de los Derechos del Niño: del menor como objeto de la compasión-represión a la infancia-adolescencia como sujeto de derechos. En Derecho de la infancia/adolescencia en América Latina: de la situación irregular a la protección integral. Forum Pacis.

García Méndez, E. (1999). Infancia: De los Derechos y de la Justicia. Editores Del Puerto.

García Méndez, E. (2004). Entre el autoritarismo y la banalidad: infancia y derechos en América Latina. Justicia y Derechos del Niño, (6), 9-27.

García Méndez, E. (2007). Infancia, ley y democracia: una cuestión de justicia. Justicia y Derechos del Niño, (9), 27-49.

Gimeno, C. (2013). Menores que migran solos y sistemas de protección a la infancia. EKAINA. https://doi.org/10.5569/1134-7147.53.08

Gimeno, C. (2014). Buscavidas. La globalización de las migraciones juveniles. Prensas de la Universidad.

Goffman, E. (2001). Internados: Ensayos sobre la situación social de los enfermos mentales. Amorrortu.

González Carrillo, A. (2009). Frontera sur y niños migrantes no acompañados en México: un análisis bajo la perspectiva de los derechos humanos (2006-2008) (Tesis Maestría en Derechos Humanos y Democracia). FLACSO, México.

González Contró, M. (2011a). ¿Menores o niñas, niños y adolescentes? Reflexiones en el contexto del debate en América Latina. En M. M. Pérez Contreras y M. C. Macías Vázquez (dirs.), Marco Teórico Conceptual sobre menores versus niños, niñas y adolescentes (pp. 35-48). Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM.

González Contró, M. (2011b). Derechos y bienestar de niñas y niños. En H. Fix-Zamudio y D. Valadés (eds.), Instituciones sociales en el constitucionalismo contemporáneo (pp. 167-181). Instituto de Investigaciones Jurídicas.

González, U., Navarrete, B., Moreno, J. A. y Avendaño, R. M. (2015). México: frontera norte. En Niñez y migración en Centro y Norte América. Causas, políticas, prácticas y desafíos. Center for Gender & Refugee Studies. University of California.

Horcas, V. (2016). Entre el control y la protección. Los dispositivos de atención de los Menores Migrantes no Acompañados en el País Valencià (Tesis doctoral). Universidad de Valencia.

Jiménez Álvarez, M. (2011). Intrusos en la fortaleza. Menores marroquíes migrantes en la Frontera Sur de Europa (Tesis doctoral). Universidad Autónoma de Madrid.

Kaddur Hossein, H. (2005). La atención educativa en centros de acogida de menores: el caso del centro Avicena de Melilla (Tesis doctoral). Universidad de Granada.

Liebel, M. y Martínez, M. (2003). Infancia y Derechos Humanos. Hacia una ciudadanía participante y protagónica. Ifejant.

Liebel, M. (2006). Entre protección y emancipación. Derechos de la Infancia y Políticas Sociales. Serie Teoría, Nº 1.

Lijphart, A. (1971). Comparative Politics and the Comparative Method. The American Political Science Review, 65(3), 682-693. https://doi.org/10.2307/1955513

Manzani, L. (2014). Crisis económica y jóvenes migrantes: cómo influyen los cambios normativos en los menores y jóvenes extranjeros en el País Vasco. En N. Empez (dir.), Dejadnos crecer. Menores migrantes bajo tutela institucional. Virus Editorial.

Mendoza, K. y Belarra, I. (2016). Menores Migrantes en Biskaia: entre la protección y el control. Revista Internacional de Estudios Migratorios, 5(2), 227-259. https://doi.org/10.25115/riem.v5i2.412

Monteros, S. G. (2007). La construcción social de un nuevo sujeto migratorio: los menores migrantes marroquíes no acompañados. Condiciones de posibilidad para la agencia (Tesis doctoral Departamento de Antropología Social y Pensamiento Filosófico Español). Universidad Autónoma de Madrid.

Morlachetti, A. (2014). La Convención sobre los Derechos del Niño y la protección de la infancia en la normativa internacional de derechos humanos. En F. Beltrão, Cl. Monteiro, I. Gómez, E. Pájares, F. Paredes y Y. Zúñiga (dirs.), Derechos humanos de los grupos vulnerables (pp. 21-42). Red de Derechos Humanos y Educación Superior.

OIM. (2017). Four Decades of Cross-Mediterranean Undocumented Migration to Europe. A review of the Evidence.

Pávez Soto, I. (2011). Migración infantil: rupturas generacionales y de género. Las niñas peruanas en Barcelona y Santiago de Chile (Tesis doctoral). Universidad Autónoma de Barcelona.

Pávez Soto, I. (2012). Sociología de la Infancia y Derechos: las Niñas y los Niños como actores sociales. Revista de Sociología, (27), 81-102. https://doi.org/10.5354/0719-529X.2012.27479

Pérez Pérez, P. (2007). De náufragos y navegantes: Los menores y jóvenes no acompañados. Boletín Puntos de Vista, (10), 1-30.

Quiroga, V. (2003). Els petits Harraga. Menors inmigrats irregulars no acompanyats d ́origen marroquí a Catalunya (Tesis doctoral). Barcelona: Universitat Rovira I Virgili.

Ramírez, J., García, J., Muñoz, R. y Enciso, P. (2009). Más allá de la frontera, la niñez migrante: son las niñas y niños de todos. Estudio exploratorio sobre la protección de la niñez migrante repatriada en la frontera norte. Caminos Posibles Investigación, Capacitación y Desarrollo S.C.

Rodríguez García, A. (2008). Reacciones y relaciones de menores marroquíes ante la protección y la exclusión. E-migrinter, (2), 153-163.

Rodríguez Pascual, I. (2000). ¿Sociología de la infancia? Aproximaciones a un campo de estudio difuso. Revista Internacional de Sociología, Tercera Época, (26), 99-124. https://doi.org/10.3989/ris.2000.i26.796

Senovilla Hernández, D. (2007). Situación y tratamiento de los menores extranjeros no acompañados en Europa. Observatorio Internacional de Justicia Juvenil.

Setién, M. L. y Barceló, F. (2008). La atención a los menores extranjeros no acompañados en el País Vasco: modelos de intervención y luces y sombras del sistema de acogida. Emigrinter, (2), 78-88.

Sitira, M. (2013). De los niños en peligro a los niños peligrosos. Control social, tratamiento institucional y prácticas socio-educativas hacia adolescentes entre la protección y el castigo. Universitat de Barcelona.

UNICEF. (2011). La travesía. Migración e infancia.

UNICEF. (2013). Los derechos de la infancia y adolescencia en Chiapas.

UNICEF. (2016). Uprooted. The growing crisis for refugee and migrant children.

Vacchiano, F. y Jiménez, M. G. (2011). De dependientes a protagonistas. Menores migrantes como nuevos sujetos migratorios. En N. Ribas-Mateos (ed.), El Río Bravo Mediterráneo. Las regiones fronterizas en la época de la globalización (pp. 493-503). Edicions Bellaterra.

Veerman, P. (1992). The Rights of the Child and the Changing image of Childhood. Martinus Nijhoff. https://doi.org/10.1163/9789004482166