1. Introducción

En las últimas décadas un abundante número de informes internacionales han apuntado las conexiones existentes entre la trata de seres humanos¹ (en adelante, TSH) y la migración (IOM, 2017; UNICEF y IOM, 2017; UNODC, 2020). Si bien se estima en alrededor de 272 millones las personas migrantes en el mundo (IOM, 2019), resulta más complejo realizar una aproximación estadística precisa al número de personas víctimas de TSH, debido a la naturaleza invisible e ilegal que caracteriza el fenómeno. A pesar de ello, la Organización Internacional del Trabajo y Walk Free Foundation (2017) estimaron en alrededor de 40,3 millones las personas víctimas de trabajo forzoso en el mundo. Sin embargo, esta cifra debe matizarse, dado que el trabajo forzoso puede resultar independiente de la TSH, pudiendo tener lugar sin que se produzca la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas asociada a la TSH. Por su parte, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, en su informe The Global Report on Trafficking in Persons 2020, señalaba una incidencia significativa de personas migrantes entre las víctimas de TSH identificadas en la mayoría de las regiones del mundo entre los años 2016 y 2019, con cifras superiores al 50% en todas ellas, a excepción de Norteamérica, donde la cifra era del 25% (UNODC, 2020)

Situados en el ámbito regional europeo, las fuentes estadísticas publicadas por la Comisión Europea permiten realizar una radiografía más precisa. En concreto, en España el 95% de las personas registradas como víctimas de TSH para el bienio 2015-16 contaban con una nacionalidad diferente a la española. Esta tendencia se repite para el bienio siguiente, 2017-18, añadiéndose un punto más y alcanzando así el 96% (European Commission-Migration and Home Affairs, 2018; 2020). Estas cifras la sitúan en una franja muy alta dentro del contexto europeo y reflejan nítidamente el componente migratorio asociado a la TSH.

Pese a que España ha realizado avances significativos en su sistema de atención desde la adopción, en el año 2011, del Protocolo Marco de Protección de Víctimas de Trata de Seres Humanos, diversas instancias han puesto de manifiesto la necesidad de seguir profundizando en aspectos que continúan siendo deficitarios en la intervención con las víctimas. El presente artículo pretende concretar las carencias y los problemas aplicativos en el sistema de protección español en clave migratoria para, posteriormente, formular orientaciones de mejora dirigidas a determinar el contenido de un futuro protocolo para la aplicación de la anunciada Ley integral contra la trata de seres humanos, que debería aprobarse en ejecución del Pacto de Estado contra la violencia de género de 2017. Para ello empleamos una perspectiva de análisis comparativa sustentada sobre la siguiente pregunta de investigación: ¿cuáles son los mecanismos vigentes en otros países del entorno europeo que promueven con mayor intensidad un sistema de atención centrado en la víctima?

2. Trata de seres humanos y migración

2.1. Una interpretación comprensiva a partir del concepto de vulnerabilidad

Los procesos migratorios están ligados a la búsqueda de nuevas oportunidades vitales y beneficios, pero también a la aparición de situaciones adversas y factores de riesgo que se generan durante el proceso. En términos individuales, algunas de esas situaciones pueden comportar consecuencias significativas de carácter negativo en forma de cuadros de estrés crónico y múltiple —síndrome de Ulises— como consecuencia de la soledad, la ausencia de sensación de control o el miedo al fracaso del proyecto migratorio, entre otros aspectos (Achotegui, 2009). En casos más severos, donde el proceso migratorio queda vinculado a situaciones de explotación, las consecuencias resultan agravadas, convirtiéndose en un porcentaje alto de casos en cuadros patológicos vinculados a trastornos de ansiedad, depresión y estrés postraumático (Oram et al., 2016).

En un plano estructural, el fenómeno que conecta la TSH y la migración dibuja un contexto de vulnerabilidad específico que acompaña un amplio grupo de personas a escala mundial (UN, 2014). En este sentido, el concepto de vulnerabilidad resulta una herramienta teórica útil, dado que permite conexionar las causas que provocan una mayor probabilidad y frecuencia en la que ciertas personas se encuentran expuestas a sufrir situaciones de explotación. En su virtud, no se valora a las víctimas de TSH que proceden de un proceso migratorio como personas vulnerables en sí mismas —por factores atribuibles a una perspectiva interna o personal— ni carentes de agencia (Fouladvand y Ward, 2019), sino que su vulnerabilidad aparece mayoritariamente por el hecho de encontrarse en un contexto vivencial caracterizado por la presencia de condicionantes sociales que generan altos factores de riesgo para la explotación (Ruiz et al., 2019). Al mismo tiempo, dicho contexto produce un número muy deficitario o inexistente de factores de protección (Mansur Dias, 2017; Morondo, 2016). En términos de hipótesis, la convergencia de los factores de riesgo, combinados con una falta de elementos protectores en diferentes estadios del proceso migratorio, empujaría a algunos grupos de personas a soportar una mayor exposición que otros a sufrir dicha explotación.

Dichos factores de riesgo pueden ubicarse cronológicamente en cuatro estadios del proceso: origen, tránsito, destino y retorno. En lo que respecta a los elementos de riesgo asociados a las condiciones de origen, cabe destacar las situaciones de crisis, los conflictos armados y la inestabilidad política, la falta de libertades, abusos y situaciones de violencia, junto con situaciones estructurales generadoras de pobreza, desigualdad y falta de acceso al empleo y la educación (Carrillo et al., 2017). Situados en el estadio de tránsito, se contemplan las propias condiciones de dureza asociadas al viaje y su impacto físico y psicológico, especialmente si este se dilata en el tiempo y se realiza con escasos recursos económicos y con bajas expectativas de poderlos conseguir. Dichos factores se agudizan si hay una pérdida de conexión con la red familiar y social básica de apoyo y no existe la posibilidad de recibir atención médica. En último término, la desesperación, la escasa confianza, el miedo a las autoridades de los países en tránsito, así como las barreras con el idioma pueden desembocar en un mayor acercamiento a las redes de TSH (Ruiz et al., 2019). Una vez en destino, los principales factores de riesgo se generan cuando las personas tienen opciones limitadas o nulas de acceder a una situación de residencia legal, encontrándose sin documentación y, por lo tanto, con severos impedimentos de acceder a un empleo. A ello se le puede sumar la falta de información, de red social y de provisión de servicios (sociales, de salud, legales) que las empuja a una situación de desprotección de la cual se derivan escenarios de exclusión y discriminación. Finalmente, las personas migrantes continúan expuestas a una situación de vulnerabilidad una vez son retornadas a sus países de origen si siguen manteniendo deudas que fueron contraídas durante el proceso de movilidad anterior, y estas se agravan con la concesión de nuevos préstamos para hacerles frente (a lo que en ocasiones puede unírsele la falta de recursos para reclamar salarios que no fueron pagados en destino, bajo condiciones abusivas o de explotación). Además, un ambiente de frustración y fracaso ante las expectativas (familiares, comunitarias) ligadas a la experiencia migratoria puede acarrear sentimientos de derrota, humillación y culpa (David et al., 2019).

2.2. El cambio de paradigma normativo y sus implicaciones en la protección de las víctimas

Precisamente para hacer frente a dichas situaciones de vulnerabilidad y establecer mecanismos que garanticen la atención a las víctimas de TSH y el respeto a sus derechos humanos, desde las instituciones europeas —Consejo de Europa y Unión Europea— se han impulsado dos instrumentos normativos fundamentales a los que España queda sujeta: el Convenio sobre la lucha contra la trata de seres humanos del año 2005² (Consejo de Europa) y la Directiva 2011/36/UE relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas³ (Unión Europea). En ambos se insta a los Estados a sobrepasar el paradigma criminocéntrico tradicional —centrado fundamentalmente en la persecución penal del delito de TSH— adoptando medidas de corte victimocéntrico. Unas medidas que superen la parcialidad de la perspectiva anterior y tengan como objetivo lograr un acceso adecuado a las diversas formas de reparación integral (Villacampa, 2011), a través de un enfoque comprensivo hacia el impacto físico, psicológico, emocional y social que el delito conlleva sobre las personas que lo sufren (SICAR Cat y Proyecto Esperanza, 2019).

Este cambio de paradigma se concreta con la implementación de la política 3P (Obokata, 2006) que añade a la persecución del delito penal, la prevención del fenómeno y la protección de las víctimas. En este sentido, la primera de las P, prevención, contempla tres vectores de acción principales: la sensibilización comunitaria del problema; la realización de aproximaciones científicas al mismo para obtener mayor conocimiento; y la formación de los profesionales que pueden entrar en contacto con las víctimas (Secretariat of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings, 2016). En lo que respecta a la siguiente P, persecución, se fundamenta en el abordaje policial del delito, así como en la incriminación y la imposición de sanciones a las personas perpetradoras, agravándose la responsabilidad cuando dichas conductas se producen en contextos organizativos dirigidos a realizar dicha actividad (Villacampa, 2014).

Finalmente, la tercera de las P, protección, es la que se encuentra vinculada a cubrir la atención de las víctimas de TSH, en la cual nos centramos mayoritariamente en este artículo. De acuerdo con los instrumentos normativos señalados, los Estados deben articular una infraestructura efectiva entre los diversos actores implicados, que permita la detección e identificación de las víctimas, así como el acceso a los servicios y recursos que posibiliten dicha reparación. Estos deben proveerse con independencia de que estas tengan o no la voluntad de cooperar con las autoridades. En el caso concreto de las víctimas extranjeras, se establece también la necesidad de ofrecer mecanismos —como el periodo de restablecimiento y reflexión en primera instancia, y el permiso de residencia, en segundo término— que les faciliten la permanencia en el país, alejándolas así del riesgo de ser expulsadas en el caso de encontrarse en una situación de irregularidad (European Commission, 2013). Además de lo anterior, dicho permiso resulta imprescindible para desarrollar intervenciones sociales más amplias y significativas con las víctimas, dado que permite su acceso a la formación, la educación y el mercado de trabajo.

3. Método

Se diseñó una investigación comparada mediante la cual examinar las herramientas vigentes en el sistema español de protección, a la luz de las utilizadas en el contexto europeo. Para ello llevó a cabo un análisis de contenido de material documental en España y en otros cinco países de nuestro entorno jurídico europeo: Italia, Portugal, Reino Unido, Países Bajos y Alemania. La selección de estos países se explica por tres razones. En primer lugar, por la necesidad metodológica de establecer un contexto de actuación homogéneo mediante el cual llevar a cabo el estudio comparado. Este contexto se fundamenta en la vinculación de los seis países a un marco normativo europeo común de lucha contra la TSH (los instrumentos señalados con anterioridad) que les obliga a implementar las obligaciones contenidas en él. En segundo lugar, por motivos de similitud o distancia jurídica con España: los europeos continentales pertenecen a la misma tradición jurídica que España, conduciendo a la adopción de similares instrumentos jurídicos para luchar contra la trata, mientras el Reino Unido constituye el más claro exponente de un sistema basado en el Common Law. Finalmente, por razones de tipo victimoasistencial: los Países Bajos, Alemania y el Reino Unido constituyen territorios pioneros en la asunción de un abordaje victimocéntrico de la trata de seres humanos, mientras en Italia y Portugal, en que la referida aproximación no parecía tan acusada, cabía esperar cierta similitud en el diseño del sistema asistencial con España por razones geográficas y de tradición jurídica común.

Con posterioridad a la selección de los países, se realizó un muestreo intencional conformado sobre tres tipologías de fuentes. En primer lugar, se han recopilado fuentes de carácter gubernamental para cada país seleccionado —directamente elaboradas por los gobiernos estatales o por entidades colaboradoras con estos en la lucha contra la TSH— que integraran los procesos y mecanismos básicos para atender a las víctimas (tabla 1). En términos concretos, nos referimos principalmente a protocolos⁴, documentos estratégicos y guías prácticas que fundamentan el marco de actuación en cada país. El criterio de selección de este material vino determinado por la oficialidad y vigencia de dicha documentación a escala nacional⁵. No se han incorporado documentos pertenecientes a otros niveles de la administración.

En segundo lugar, hemos seleccionado un conjunto de fuentes de carácter empírico o valorativo, entre las que se incluyen publicaciones académicas, contribuciones específicas elaboradas por las ONG especializadas en la materia, documentos de carácter técnico que, por su importancia, establecen estándares de actuación referentes dentro del ámbito, así como informes de seguimiento sobre la situación en los seis países analizados. Los criterios de selección utilizados para esta segunda tipología de fuentes han consistido: en primer lugar, en la correspondencia de su contenido con las categorías de análisis diseñadas para desarrollar la investigación; en segundo término, se ha tomado en consideración su aportación crítica; finalmente, la relevancia de las distintas referencias dentro de su contexto documental.

En tercer lugar, para dimensionar cuantitativamente la realidad española en relación con el resto de los países seleccionados, hemos utilizado las fuentes estadísticas provenientes de los dos últimos informes de la Dirección General de Migraciones y Asuntos Interiores de la Comisión Europea (2018; 2020) en materia de TSH en Europa. En conjunto, se ha trabajado con sesenta y cinco unidades de análisis⁶.

Para orientar el análisis documental se han llevado a cabo los siguientes pasos. En primer lugar, el establecimiento de tres categorías. La primera relacionada con el proceso de detección e identificación de las víctimas de TSH; la segunda asociada a la concesión del periodo de restablecimiento y reflexión; y la tercera, vinculada al otorgamiento del permiso de residencia. Cada una de ellas incorpora seis subcategorías, que corresponden al número de países seleccionados. En segundo lugar, se estableció un sistema de codificación de la información extraída en los documentos que permitiera su distribución entre las categorías y subcategorías construidas. Una vez distribuida se procedió al examen comparativo de la información. Finalmente, se procedió a un trabajo de síntesis y de inferencia, mediante el cual concretar las carencias del sistema español y la posterior formulación de orientaciones de mejora.

4. El sistema de atención en España a la luz de la perspectiva comparada

4.1. Detección e identificación de víctimas

El alto componente migratorio asociado a la TSH en España se constata cuando se amplía el foco y se aprecian los resultados acerca del origen de las víctimas registradas en el ámbito europeo (tabla 2). Si bien España plantea una semejanza con la realidad italiana, observamos diferencias relevantes con respecto a Alemania y Reino Unido, pero sobre todo con Países Bajos y Portugal, que registran un porcentaje notable de personas nacionales entre sus víctimas de TSH, situando el número de víctimas de procedencia extranjera en cifras significativamente menores a las españolas. En su conjunto, las diferencias con la media europea se sitúan alrededor de los 21 puntos para el bienio 2015-16 (del 74% para la UE y del 95% en España) y en los 26 puntos en el 2017-18 (del 70% respecto al 96%).

En relación con el perfil de las víctimas migrantes, cabe indicar que la trata externa, formada por ciudadanos de otros países externos a la UE, es la mayoritaria en España entre los años 2015 y 2018 —como también sucede en Italia, Países Bajos, Portugal, Reino Unido y, para el conjunto de la UE—, siendo la nacionalidad nigeriana la más numerosa. Por otra parte, la nacionalidad rumana lo es en la categoría interna —ciudadanos de la UE registrados como víctimas en países miembros de la UE diferentes a su nacionalidad de origen— al igual que sucede en el cómputo global de la UE. Con respecto a las dos tipologías de explotación mayoritarias, las personas de nacionalidad nigeriana son las más expuestas a sufrir explotación sexual en España, mientras que las procedentes de Rumanía lo son para la tipología laboral (Centro de Inteligencia contra el Terrorismo y el Crimen Organizado, 2019; European Commission-Migration and Home Affairs, 2018; 2020).

Más allá de la distribución porcentual de las víctimas oficialmente registradas según su nacionalidad, los datos asociados a la eficacia de la fase de detección e identificación parecen indicar un déficit manifiesto en el caso español. Podemos observar (tabla 3) que la ratio de víctimas por millón de habitantes es significativamente baja en España, al igual que sucede en Alemania, y contrasta con las cifras obtenidas por el Reino Unido y los Países Bajos, donde esta resulta muy superior.

Incluso en la tipología de explotación que ha sido tradicionalmente objeto de mayor atención por parte de las autoridades españolas, la sexual, la distancia entre las personas detectadas en situación de riesgo de padecerla y aquellas formalmente registradas resulta muy considerable. Según datos del CITCO, el año 2018 se detectaron 9315 personas en situación de riesgo de explotación sexual, de las que fueron formalmente identificadas 128, lo que representa el 1,4% del total (Centro de Inteligencia contra el Terrorismo y el Crimen Organizado, 2019). Si ponemos en relación este dato con el porcentaje de víctimas de TSH identificadas respecto de las presuntas víctimas en el contexto de la UE (tabla 4), seguimos obteniendo una distancia muy sustancial. Esta carencia se consolida si se tienen en cuenta aproximaciones cuantitativas más recientes al fenómeno en España, en las que se han detectado para el bienio 2017/18 un total de 7448 víctimas (Villacampa et al., 2021).

En relación con lo anterior, observamos que aquellos países que cuentan con un mayor número de actores con capacidad y autoridad para identificar son precisamente los que alcanzan un número más alto de víctimas registradas, hecho que los hace presuponer más eficaces en esta etapa. En este sentido, si anteriormente señalábamos que España y Alemania presentaban un número presumiblemente bajo de víctimas registradas en comparación con el resto de países, ello coincide con el hecho de que ambos confían esta competencia, de manera exclusiva, a la autoridad policial. En cambio, países con una capacidad de detección mayor son también aquellos que presentan sistemas con más de un actor que atesora dicha atribución. En el caso de Portugal son 3 actores, el mismo número presenta Italia para el bienio 2015/16, y hasta 4 para el siguiente. Por lo que respecta a Reino Unido encontramos 5 actores para los dos bienios, y con un el mayor número situamos a los Países Bajos, con 6 actores también para ambos bienios (tabla 5).

Centrándonos precisamente en aquellos países con más capacidad de detección, observamos que sus infraestructuras de atención son más robustas e integrales, con mayor activación y formación de operadores y, fundamentalmente también, mayor coordinación entre estos (Secretariat of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings, 2016). En este sentido, destacamos la actuación británica en esta primera fase, llevada a cabo mediante el National Referral Mechanism. Se trata de un instrumento estratégico para la coordinación de las acciones relativas a esta fase. En él se integra una figura clave en la identificación, los First Responders, ejercida por entidades públicas y privadas (agencias gubernamentales, autoridades locales y las ONG), distribuidas en red por todo el territorio y autorizadas para la detección y derivación de posibles víctimas. Sus funciones principales pasan por reconocer las diversas situaciones de trata, de acuerdo con unos indicadores preestablecidos, recabar información detallada acerca de la situación de las posibles víctimas y, finalmente, trasladarla a la autoridad competente para su correspondiente valoración y posterior determinación de la decisión. Los First Responders desarrollan, así, una labor fundamental en la primera de las tres etapas contempladas para la identificación formal. Su figura ha sido objeto de capacitación en términos formativos por el gobierno británico (GRETA, 2016; Minderoo Foundation, 2019).

En línea con este planteamiento, en España también son las entidades más centradas en la intervención de casos de TSH, con más formación y mayor grado de especialización en la materia, así como más proactivas, aquellas que resultan más eficaces en la detección de víctimas (Villacampa y Torres, 2021). Sin embargo, su atribución formal para la identificación dentro del sistema de atención español resulta inexistente.

4.2. Periodo de restablecimiento y reflexión

El Convenio del Consejo de Europa sobre la lucha contra la trata de seres humanos insta a las partes a prever en su legislación interna un periodo de al menos 30 días para que la persona, sobre la cual existan motivos razonables para creer que es víctima de TSH, pueda restablecerse y escapar de la influencia de los traficantes o pueda tomar, con conocimiento de causa, una decisión en lo relativo a su cooperación con las autoridades competentes. En este periodo, la persona tiene derecho a acogerse a un conjunto de medidas de asistencia mínimas para el restablecimiento físico, psicológico y social, y no podrá ser objeto de expulsión del territorio nacional, si se encontrara en una situación irregular.

En relación con la duración del periodo, España, al igual que Alemania y Países Bajos, contemplan un lapso superior al mínimo que indica el Convenio, estableciendo un tiempo de al menos 90 días —superior a los que encontramos en el Reino Unido (45 días) y Portugal e Italia (ambos de 30 días, extensible hasta los 60)—. También se sitúa en una franja alta en lo que se refiere al porcentaje de periodos de restablecimiento y protección concedidos sobre el total de víctimas registradas (tabla 6), ocupando la tercera posición en términos absolutos, por detrás de Italia y los Países Bajos (si bien Alemania y Reino Unido no ofrecen datos al respecto), y la segunda en términos relativos, con una media muy superior a la obtenida para el conjunto de la UE.

Aunque la perspectiva comparada en términos cuantitativos sitúa a España en una aparente buena posición, una aproximación a la realidad española, así como a la de los países comparados, muestran un conjunto de déficits ampliamente generalizados en lo que respecta al cumplimiento de este derecho por parte de los Estados.

En primer lugar, subrayamos el hecho de que dicho periodo se dirija exclusivamente a víctimas que se encuentran en situación administrativa irregular y de que no se plantee para otras víctimas en situación regularizada o procedentes de otros países de la UE o del Área Económica Europea. Estas pueden presentar el mismo tipo de necesidades que aquellas que se encuentran en dicha situación irregular (Villacampa, 2014; Torres y Villacampa, 2017). De manera especial, en el grupo de personas procedentes de otros países de la UE o del Área Económica Europea, se debe tener en cuenta que si no presentan una serie de supuestos al cumplir tres meses de residencia (desarrollar un trabajo por cuenta propia o ajena; disponer de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad; ser estudiante de un centro público o privado, entre otros), se hallarán en una situación irregular. Este resulta un aspecto crítico en España, así como también para el resto de sistemas comparados (GRETA, 2016; 2017; 2018a; 2018b; 2018c; 2019), a excepción de Reino Unido, que ofrece la posibilidad a todas las presuntas víctimas —con independencia de su nacionalidad, incluso si son británicas— a optar a este periodo (ibid., 2016). Por su parte, el caso italiano resulta particular. Si bien los datos que presenta presuponen la concesión automática del periodo a todas las víctimas que han sido identificadas, este es un derecho que no queda recogido en la legislación italiana. De ahí que se haya urgido a las autoridades italianas a realizar dicha inclusión, ante el riesgo de que presuntas víctimas puedan ser deportadas sin haberles concedido el tiempo necesario para su recuperación (ibid, 2018c).

En segundo lugar, existen evidencias generalizadas que plantean un uso excesivamente condicionado del periodo de restablecimiento y reflexión a la denuncia y la colaboración con las autoridades. De nuevo, con la excepción del Reino Unido, se señala también un alto umbral de exigencia probatoria para la identificación que condiciona a su vez el curso del periodo en cuestión. En este sentido, situando de nuevo la aproximación victimocéntrica, cabe destacar la desconfianza con la que las presuntas víctimas acceden a las entrevistas con las autoridades, dado el miedo a ser deportadas o expulsadas, hecho que dificulta la labor de exploración de los casos, más si cabe cuando no se identifican a sí mismas como víctimas (FEI, 2013; Meneses et al., 2015; Villacampa y Torres, 2016). A todo ello, cabe añadirbdos aspectos más: el primero vinculado a la escasa o nula información que reciben muchas víctimas en proceso de identificación sobre la posibilidad de solicitar dicho periodo y, en segundo término, las carencias formativas de los profesionales que ocupan puestos relevantes para la valoración del periodo y la posterior gestión asistencial asociada⁷.

A lo expuesto anteriormente, se suma la particularidad en España acerca del sesgo institucional que conduce a visibilizar un tipo de TSH —de explotación sexual vinculada al sexo femenino— y que mantiene también correspondencia con lo referente a la concesión de este periodo. Como apuntan Villacampa y Torres (2021), resulta ser 62 veces menos probable que se reconozca el periodo de restablecimiento y reflexión a las víctimas de TSH para explotación laboral que sexual.

En términos de buenas prácticas a este respecto, señalamos de nuevo el procedimiento británico, así como algunas experiencias singulares llevadas a cabo en dos Estados alemanes. En lo que al primer caso se refiere, es importante apuntar que el periodo de restablecimiento y reflexión en Reino Unido se concede en el momento en que se establecen evidencias razonables para apuntar que la persona puede estar siendo víctima de TSH, tiempo que es utilizado para valorar por parte de la autoridad competente si, efectivamente, esas evidencias resultan ser o no conclusivas. Es importante señalar este aspecto, dado que, de acuerdo con el Convenio, la concesión del periodo no debería estar sujeta al hallazgo de evidencias conclusivas, como se ha señalado críticamente para el caso español. A pesar de contar con este buen hacer procedimental, el Reino Unido, al igual que Alemania, no ofrece datos acerca de los periodos concedidos. En lo que respecta a los Estados alemanes de Hamburgo y Baja-Sajonia, ambos presentan un conjunto de buenas prácticas vinculadas a un proceso de decisión entorno a la adjudicación del periodo, basado fundamentalmente en el informe de sus centros de asesoramiento especializado gestionados por la alianza de entidades del tercer sector en materia de TSH. Nos referimos a un proceso que destaca positivamente por la simplificación burocrática, pero sobre todo por el trato directo de la víctima con profesionales sociales especializados en la atención, en detrimento del contacto con las autoridades policiales. Estas son prácticas que quedan enmarcadas dentro de acuerdos de colaboración establecidos en ambos Estados entre la autoridad policial y los centros de asesoramiento especializado (KOK, 2018; GRETA, 2019).

4.3. Permiso de residencia

Finalizado el periodo de restablecimiento y reflexión, los Estados expedirán un permiso de residencia renovable a las víctimas cuando se considere que su situación personal así lo requiere, o bien debido a que su estancia se estime necesaria para cooperar con las autoridades en la investigación criminal. Cabe señalar que el estatus de irregularidad resulta un motivo añadido de vulnerabilidad para las víctimas, dado que reduce las posibilidades de salir de su situación, convirtiéndolas en un objetivo fácil para los tratantes. De ahí que garantizar la residencia legal supone, además de la obediencia de un requerimiento de carácter humanitario, un elemento esencial a efectos de desarrollar un proceso de recuperación exitoso con la víctima (OSCE, 2004). Dicha garantía debería darse con independencia de que la víctima participe en el curso del proceso penal contra los tratantes. Sin embargo, este es un aspecto que no se desarrolla plenamente ni en España, ni en ninguno de los países analizados.

En este sentido, se ha advertido que la interpretación que los profesionales pertenecientes al sistema de justicia penal español hacen de la protección de las víctimas tiende a presentar un carácter instrumentalizado y funcional, fundamentado en la colaboración de estas con la administración judicial. En caso contrario, subyace la idea de expulsión del territorio nacional (GRETA, 2018a; Torres y Villacampa, 2017). Esta inclinación consistente en la interpretación restringida del primer supuesto resulta presente en Reino Unido, Portugal, Países Bajos e Italia (GRETA, 2016; 2017; 2018b; 2018c), y de manera más aguda en Alemania (ibid., 2018c), donde la posibilidad de obtener el permiso en base a la situación personal es totalmente inefectiva en la práctica, quedando únicamente reducida su obtención a la colaboración con las autoridades. Así, aunque con diversas intensidades, el déficit en este punto es generalizado, situando a las víctimas que no pueden o no desean colaborar (por motivos tan razonables como el miedo provocado por las amenazas de sus tratantes) en una situación de enorme inseguridad.

Al tiempo que se indica esta insuficiencia en su reconocimiento, cabe exponer también que España, junto con Italia y Alemania, mantiene en este ámbito el sesgo señalado en los apartados anteriores con relación al tipo de trata que presenta un mayor número de respuestas afirmativas, concentrándose esta en la explotación sexual (GRETA, 2018a; Villacampa y Torres, 2021) de personas del género femenino (European Commission - Migration and Home Affairs, 2018). Con todo, España presenta unas cifras relativas de concesión de permisos comparativamente elevadas, si se contrastan con la media de los veintisiete Estados de la UE más Gran Bretaña, e incluso con Italia, país con el que mantiene mayor similitud en términos de incidencia de la migración (tabla 7). Al respecto, cabe subrayar además dos ulteriores aspectos positivos: el primero vinculado al gradual incremento en los últimos años del número de permisos de residencia concedidos en virtud de la situación personal de las víctimas (GRETA, 2018a). El segundo, el hecho de que la normativa española contemple que dicho permiso, de una duración de cinco años, considere la opción que la víctima de TSH pueda acceder a una ocupación, en cualquier sector y territorio nacional español, por cuenta propia o ajena (Secretariat of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings 2016) sin perjuicio de que el extranjero pueda acceder a una situación de residencia de larga duración. Con ello, España llega en este aspecto incluso más lejos de lo que se requiere en normativa europea (Villacampa, 2014).

5. Discusión y conclusiones

Los resultados obtenidos en esta investigación se alinean con una parte significativa de las críticas recogidas en la literatura al sistema de protección español. Estas se centran en la fase de identificación de las víctimas y el hecho de que la competencia se circunscriba de manera exclusiva en el ámbito policial (APRAMP, 2017; Carrillo y de Gasperis, 2019; Defensor del Pueblo, 2012, 2016; Fernández y Waisman, 2016; García, 2012; GRETA, 2018a; Jiménez y Tarancón, 2018; Milano, 2016; RECTP, 2015; Santos, 2019; SICAR Cat y Proyecto Esperanza, 2019, Villacampa, 2014; Villacampa y Torres, 2016, Villacampa y Torres, 2021). Como consecuencia de ello, se desencadena una falta de acción proactiva para la detección y la identificación, aspecto que se acentúa cuando la tipología de explotación es diferente a la sexual y el género femenino. A este respecto, se le añaden otras críticas derivadas, como son, en primer lugar, la escasa flexibilidad con la que se abordan los procesos de identificación (necesaria para respetar los tiempos y necesidad que puede requerir cada víctima para relatar su situación). En segundo término, el hecho de que, en muchas ocasiones, esta identificación dependa de la existencia de indicios suficientes para iniciar un procedimiento penal, estableciendo, al mismo tiempo, un umbral de prueba alto para considerar a una persona como víctima de TSH. Finalmente, la posible desconfianza que pueden generar en las presuntas víctimas los órganos oficiales de control (dado que son los mismos cuerpos asociados al control migratorio y la investigación de actos delictivos, los que llevan a cabo este primer contacto). En esta línea, se subraya también la necesidad de mejorar los protocolos de detección de víctimas en los CETI de Ceuta y Melilla y de establecer un procedimiento específico para la derivación de víctimas de trata a protección internacional y en sentido inverso (Defensor del Pueblo, 2012; 2016; European Comission, 2014).

En términos de respuesta a la pregunta de investigación planteada en la introducción, señalamos como buena práctica el National Referral Mechanism británico para la fase de identificación, dado que integra una mayor participación de operadores para la detección (First Responders), en el marco de un sistema que establece, comparativamente con el sistema español, mecanismos más sólidos para la cooperación y coordinación de las actuaciones. El protocolo británico, además de incorporar la perspectiva multiagencia y dotar a los actores que se encuentran en esta primera línea de la formación adecuada para realizar dicha tarea, cuenta con un procedimiento establecido (Referral Form) mediante el cual los First Responders derivan el caso a la autoridad competente (el Single Competent Authority – SCA). Una vez realizada la derivación, el SCA debe establecer, en el plazo de cinco días, si existen motivos razonables para considerar a la persona una víctima potencial. En este caso, se procede a la concesión de un periodo de restablecimiento y reflexión de cuarenta y cinco días, tiempo que la autoridad utilizará para examinar si dichos motivos son finalmente concluyentes. Cabe indicar que, desde el momento en el cual la persona es considerada como una víctima potencial, esta tiene acceso a una cobertura de protección que incluye asesoramiento legal, alojamiento, apoyo social y emocional.

Siguiendo con la detección de elementos significativos en esta fase, apuntamos la infraestructura neerlandesa y portuguesa⁹. Ambas destacan por la presencia de dispositivos integrados por profesionales del ámbito social que cumplen funciones de asesoramiento y apoyo temprano a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, así como a otros agentes públicos y privados para la detección e identificación de las víctimas. En el caso portugués se trata de los Equipas multidisciplinares especializadas – EME, gestionados por la ONG Associação para o Planeamento da Família y distribuidos en cinco zonas del territorio nacional. Por su parte, en los Países Bajos se trata de la red regional de coordinadores de atención (Zorgcoördinatoren) integrada en la propia administración local. En los tres casos —británico, neerlandés y portugués— detectamos la creación de redes de trabajo que permiten abordar con mayor capacidad las dificultades que se plantean en la primera fase de actuación. En términos más amplios, este resulta un planteamiento más próximo a la gobernanza multinivel del fenómeno migratorio (Scholten, 2020), que pretende responder a la complejidad mediante un proceso de coordinación y colaboración de los diversos actores clave que trabajan en el ámbito.

En menor medida pueden tomarse referencias de la infraestructura italiana y alemana. En el primer caso, aun cuando resulta vigente el protocolo Meccanismo Nazionale di Referral per le Persone Trafficate, así como los diversos instrumentos asociados a este, existen evidencias de su escasa penetración e implementación a nivel práctico a lo largo del territorio (GRETA, 2018c). Por otra parte, en Alemania, destaca la ausencia de un protocolo nacional que armonice la actuación a escala nacional (GRETA, 2019; KOK, 2018; Polatside y Mujaj, 2018). Ello se une a la falta de indicadores formalizados por las autoridades para la identificación (Piotrowicz et al., 2016). A pesar de lo anterior, para Alemania hemos señalado dos experiencias singulares en los Estados de Hamburgo y Baja-Sajonia, en los que la concesión del periodo de restablecimiento y reflexión se fundamenta en la valoración social que realizan los profesionales de los Centros de asesoramiento especializado (Fachberatungsstellen).

En relación con los mecanismos de protección dirigidos a las víctimas, a pesar de que España presenta, en términos comparados con la media europea, unos datos razonablemente positivos con respecto a las concesiones de periodos de restablecimiento y reflexión, así como de permisos de residencia, estos deben ponderarse e interpretarse a la luz de dos elementos. En primer lugar, cabe señalar que los resultados que obtiene España se sitúan en un contexto general deficitario dentro de la UE en lo que a la garantía de los dos derechos se refiere. En especial se subraya un uso excesivamente condicionado de ambos a la colaboración de las víctimas con las autoridades. Este es un aspecto ampliamente apuntado en la literatura analizada. Sin embargo, hemos señalado, la excepción de Italia y el Reino Unido en lo que respecta a las concesiones del periodo de restablecimiento y reflexión, dado que ambos realizan —con independencia del origen— una concesión automática del mismo en el momento que la persona es identificada (Italia) o resulta una víctima potencial (Reino Unido). En segundo lugar, debe considerarse que para acceder a ambos derechos es imprescindible que las víctimas hayan sido previamente identificadas. Si bien la identificación resulta la fase crucial en cualquier estrategia de actuación ante el problema de la TSH (European Commission, 2018; UNODC, 2009), en el caso español esta resulta el principal punto débil del sistema (Santos, 2019).

Por todo ello, no puede afirmarse que España logre unos estándares adecuados en materia de protección a las víctimas de TSH mientras un número muy elevado de potenciales víctimas no sean reconocidas formalmente. Este hecho las excluye de los circuitos formales de asistencia e intervención social y las mantiene en un permanente estado de vulnerabilidad en el país de destino. Al respecto, la perspectiva comparada nos muestra como la articulación de un sistema multiagencia para la identificación organizado en clave territorial, unido al fortalecimiento de equipos competentes en materia de intervención social, permiten aumentar la eficacia en esta fase. Así, a partir las referencias del modelo británico, portugués y neerlandés, sostenemos que esta es una competencia más cercana a operadores como las ONG privadas especializadas o los propios dispositivos sociales de carácter local. De igual manera, ambos operadores se pueden encontrar en mejores condiciones que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado para desarrollar un abordaje comprensivo del fenómeno mediante la incorporación de elementos básicos de diversidad cultural¹⁰. Dicho enfoque resulta imprescindible para atender singularmente a las diferencias que pueden plantear las víctimas en función de su origen y del patrón a partir del cual han sido captadas.

6. Agradecimientos

Este trabajo ha sido realizado en el marco del proyecto Hacia una Ley integral contra la trata de seres humanos y la esclavitud (LITRAES) (RTI2018-094686- B-C21), financiado por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades.

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