1. Introducción

Se podría considerar que las políticas de control migratorio resultan un lugar poco apropiado para observar procesos de privatización cuando la protección de las fronteras se presenta como uno de los puntales del poder y la soberanía estatal (Macklin, 2002). No obstante, actualmente nos encontramos con una clara tendencia a la externalización y a la privatización de la gestión del control migratorio, que más allá de su imbricación en lógicas neoliberales de gestión pública, es utilizada por los Estados como una herramienta de gobernanza (Darling, 2016). Los solicitantes de asilo han sido construidos como una “carga” y un “problema” a gestionar para los estados del bienestar (Bloch y Schuster, 2002) del Norte Global y una de las formas que los Estados han tenido para responder a esta “carga” ha sido la externalización de los programas sociales a entidades del tercer sector (Kritzman-Amir, 2011). Los movimientos de privatización de la gestión de los servicios sociales del estado del bienestar han sido comúnmente interpretados como formas de incrementar la eficacia y la capacidad de gestión por parte del Estado, asumiendo que los gestores privados son más eficaces en la provisión de servicios (Elson, 2014; Del Pino y Pérez, 2016; Salvador y Riba, 2017). La etnografía muestra, sin embargo, cómo las consecuencias del caso de España contradicen dicho paradigma.

Si la externalización de la gestión de los servicios sociales y económicos se interpreta como parte de una dinámica global de desmantelamiento del estado del bienestar (Gilbert, 2002), la reducción de los derechos y la exclusión del estado del bienestar del “no-ciudadano” de los procesos de privatización en el régimen de asilo se revelan como una clara muestra de estos procesos. Las personas migrantes son excluidas repetidamente del estado del bienestar y otros derechos basados en la ciudadanía a pesar de que se ha pretendido que los derechos sociales se extendieran universalmente a los no-ciudadanos (Schuster y Solomos, 2002).

Simultáneamente, las aproximaciones xenofóbicas y chauvinistas hacia el estado del bienestar han presentado la llegada de inmigrantes —percibidos como beneficiarios, pero no como contribuyentes de este sistema— como una amenaza a la protección social estatal (Kymlicka y Banting, 2006). En las últimas décadas, el asilo y las personas solicitantes de asilo han tomado una marcada preeminencia dentro de este tipo de discursos. En la Unión Europea, los intentos de creación de un sistema armonizado en materia de asilo y los reglamentos de Dublín¹ se han basado en gran medida en la percepción de que mejores condiciones de recepción crearían un “efecto llamada” que determinaría el destino de las personas solicitantes (Bloch y Schuster, 2002; Nancheva, 2015). Evitar este “efecto llamada” ha estado en la base de las reticencias de los Estados del Norte Global a aplicar y extender las prerrogativas de recepción a las personas solicitantes de asilo (Kritzman-Amir, 2011). Ante esta lógica, algunos Estados han desplegado políticas expresas para limitar los procesos de inclusión de las personas solicitantes de asilo y facilitar su posible expulsión en caso de denegación, extendiendo solo la obligación de recepción a aquellas que son reconocidas como refugiadas o beneficiarias de alguna forma de protección internacional (Darling, 2011; Schuster, 2011). En suma, con los procesos de externalización la aparición de nuevos actores en el sistema de recepción, a través de procesos de privatización y externalización del asilo, lejos de debilitar el poder estatal consolidan una forma de gobernanza que permite al Estado adaptarse y retomar el control a un coste menor (Kritzman-Amir, 2011; Dubois, 2013).

Este artículo se pregunta sobre la articulación de estos procesos de externalización en el caso español, a través de un análisis del sistema de recepción² para solicitantes de protección internacional y cuáles son las consecuencias para los diferentes actores del sistema, particularmente solicitantes de asilo y personas que trabajan en primera línea³. El artículo argumenta que los distintos procesos de externalización llevan a una disipación de la responsabilidad estatal hacia una multiplicidad de actores que asumen las funciones de acogida contribuyendo a la reproducción de la pobreza y la dependencia para las personas solicitantes y a la precariedad laboral de las personas que trabajan en el tercer sector.

2. Contexto

Después de 6 años con un crecimiento exponencial del número registrado de solicitudes de protección internacional, en 2019 España fue, por primera vez en su historia reciente, uno de los tres principales países receptores de solicitudes de asilo de la Unión Europea. Pese a las altas tasas de inmigración durante la década de los 2000, el restrictivo marco legislativo había mantenido al asilo en un segundo plano con una media de solicitudes anuales significativamente en relación con las tasas migratorias. En este contexto, hasta el momento no se había apostado por el desarrollo de estructuras estatales sólidas para la evaluación de casos ni la recepción de personas solicitantes de asilo (Jubany, 2006). En 2014, al inicio del incremento de solicitudes que culminaría en 2020, ambos sistemas presentaban carencias importantes, que habían sido señaladas durante décadas desde movimientos en favor de los derechos de los refugiados y la literatura académica (Comisión Española de Ayuda al Refugiado, 2004-2022; Jubany, 2006). La falta de plazas y personal, tanto en el sistema de evaluación de casos como en el programa de recepción ha llevado a las personas solicitantes de asilo a graves situaciones de desprotección, con largos periodos de espera para poder acceder a recursos de acogida y para obtener resolución sobre las solicitudes de protección internacional.

Como respuesta al rápido aumento de las peticiones para acceder al programa de recepción entre 2014 y 2020, España optó por externalizar la mayor parte de los servicios de recepción, a más de veinte organizaciones no gubernamentales distintas (Ministerio de Hacienda, 2021). Desde su creación en 1992 el programa estatal de recepción había contado con organizaciones no-gubernamentales para la gestión de las plazas de acogida, apoyo legal e incluso, en sus inicios, para la asistencia sanitaria de las personas solicitantes de asilo y refugiados. Sin embargo, la externalización de estas plazas se concebía como una medida extraordinaria para cubrir necesidades de acogida “sobrevenidas” cuando las plazas públicas no fueran suficientes. No obstante, durante la mayor parte de dicho periodo las organizaciones gestionaron hasta el 50% de las plazas. A partir de 2015, sin embargo, el porcentaje de plazas gestionado por las ONG se incrementó exponencialmente hasta pasar a gestionar el 94% del programa estatal (Garcés-Mascareñas y Passetti, 2019). A la vez, comunidades autónomas y municipios crearon sus propios programas de recepción complementarios al programa estatal, la gestión de los cuales también fue mayoritariamente externalizada a ONG.

A pesar de que la externalización de los servicios sociales hacia entidades sin ánimo de lucro, especialmente cuando se dirigen a población extranjera, es una característica común en todo el Norte Global (Salamon, 2015; Fehsenfeld y Levinsen, 2019), durante este periodo el modelo español pasó a basarse casi exclusivamente en el tercer sector para la atención social a personas extranjeras (Lacomba y Aboussi, 2020). Partiendo de un modelo del estado del bienestar basado “en formas institucionales particularistas y en una baja eficiencia en la provisión de servicios de protección social” (Moreno, 2001), la crisis del estado del bienestar y la introducción de políticas neoliberales hacia la privatización habrían contribuido a una mayor transferencia de programas sociales al tercer sector (Lacomba y Aboussi, 2020). Con el tiempo, hasta hoy día, a este proceso se le ha sumado la descentralización de la Administración española, que ha puesto en juego múltiples esferas y niveles de gestión, lo que ha llevado a importantes discrepancias territoriales sobre el número y tipo de servicios disponibles, tanto para nacionales como para población extranjera—mucho más evidente en el segundo caso (Ribas-Mateos, 2017)—. La multiplicidad de agentes en la definición del sistema de atención social para los ciudadanos extranjeros ha conllevado una confusión en distribución de las responsabilidades que, en el caso del asilo, se traduce en un sistema de recepción fragmentado en el que distintas instituciones públicas crean programas para la atención de las personas solicitantes de asilo y refugiadas a través de la externalización a entidades del tercer sector. Sin embargo, ninguno de ellos (ni la combinación de estos) alcanza el mínimo cumplimiento, con la provisión de servicios de recepción, y con un acceso igualitario para todas las personas solicitantes de asilo o beneficiarias de protección internacional, ni en condiciones de dignidad, como establece la legislación española.

Desde una la mirada etnográfica, este artículo explora la articulación, aplicación y consecuencias de los procesos de externalización en el régimen migratorio internacional, en particular a través del caso del sistema de recepción para solicitantes de asilo en España. Una vez expuestas las consideraciones metodológicas, el artículo se divide en tres secciones para examinar los diferentes procesos de externalización dentro del sistema de recepción español. Estas profundizan en la perspectiva del personal de primera línea de las organizaciones no-gubernamentales a las que se otorga la gestión de los programas públicos de acogida, y asimismo en cómo los procesos de externalización se convierten en una “desresponsabilización”⁴ de las obligaciones de acogida por parte del Estado hacia el tercer sector y la población civil.

3. Metodología

3.1. Recolección de datos, muestreo y análisis

Los resultados que se presentan aquí derivan de una investigación etnográfica realizada entre octubre de 2017 y diciembre de 2021 en Cataluña y la Comunidad de Madrid. Los datos se han obtenido a partir de una combinación de análisis documental, entrevistas en profundidad semiestructuradas con 41 personas participantes, todas ellas trabajadoras de organizaciones no-gubernamentales que participan en la programas con financiación pública para la recepción de solicitantes de protección internacional o responsables públicos de estos mismos programas de recepción, y observación participante y no-participante en espacios de recepción, incluyendo oficinas y centros de recepción de estas mismas entidades. El muestreo para las entrevistas y la observación se hizo a través de bola de nieve a partir de informantes clave en las ONG de recepción, contactados directamente por la participación de sus organizaciones en estos programas. Los participantes en las entrevistas en profundidad fueron entrevistados sobre su trabajo en el sistema de recepción, su percepción de este sistema y de su rol en él, así como sobre sus presunciones y conocimientos sobre el derecho al asilo y el régimen de asilo nacional e internacional.

La investigación documental, por lo que refiere a los resultados que se presentan aquí, se realizó a través del análisis de contenido del marco legal español de asilo, los manuales de gestión emitidos por el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (Manual de Gestión del Sistema de Acogida de Protección Internacional) y de los presupuestos estatales a través de las publicaciones anuales del Ministerio de Hacienda. Las entrevistas fueron transcritas textualmente por el equipo de investigación con anonimización directa de cualquier información de identificación en el archivo de audio. Posteriormente se codificaron con una combinación de áreas temáticas preestablecidas a partir de las preguntas de investigación e in vivo a través de las cuales se derivó un conjunto de temas y subtemas que luego se reelaboraron para fijar el conjunto final de áreas temáticas utilizado para el análisis.

3.1.1. Consideraciones éticas

Las personas participantes, incluidas todas las características personales identificadoras, como la edad o el género, se anonimizaron por completo. El consentimiento se obtuvo de forma oral o por escrito a elección de los participantes. Parte de la participación de las organizaciones estuvo supeditada a la total anonimización de su institución, por lo que las organizaciones no se identifican de ninguna manera, haciendo solo referencia al programa de acogida en el que está contratada la persona entrevistada. A menudo, al considerar las implicaciones éticas de la investigación de asilo, solo los solicitantes de asilo se identifican como vulnerables a las posibles consecuencias de la investigación. Las personas que trabajan en el sistema de asilo, sin embargo, también son vulnerables a estas. Las trabajadoras de recepción de asilo españoles tienen trabajos precarios, con contratos a corto plazo y basados en proyectos, y muchos están involucrados movimientos activistas tanto relacionados con sus propios derechos laborales, los derechos de las personas migrantes u con otros asuntos sociales. Al mismo tiempo, varias de las organizaciones no gubernamentales que han participado en esta investigación consideran que su acceso a la financiación estatal se ha visto reducido debido su oposición pública a las políticas gubernamentales en materia de asilo o temen que así sea. Por estas razones, el anonimato total tanto de las organizaciones como de sus trabajadoras fue crucial para esta investigación. Esto significa que, si bien las organizaciones que reciben fondos estatales para administrar el programa de recepción de asilo es una información que está disponible públicamente, los datos de esta investigación se han anonimizado y cualquier dato que pueda ser identificable ha sido omitido en todos los materiales de investigación, a excepción de los archivos de audio originales de las entrevistas, para garantizar que ninguna de las organizaciones ni sus trabajadoras sea reconocible. Todos los nombres que aparecen en el artículo son pseudónimos.

4. Un sistema de “patchwork”

En su análisis de las diferentes formas de externalización del asilo por parte de los Estados occidentales modernos podemos identificar, siguiendo a Kritzman-Amir (2011), dos tipos de procesos: “desde arriba”, es decir, la cesión de la gestión de las responsabilidades estatales en materia de asilo a terceros, y “desde abajo”, cuando terceros asumen funciones estatales en materia de control fronterizo, evaluación o recepción de casos de asilo debido a la inacción del Estado en esta materia. Además, en el análisis del caso español, nos encontramos con un tercer tipo de proceso de externalización, que denominaremos “horizontal”, para referirnos a los vacíos de protección dejados por el Estado son ocupados por organismos públicos subestatales que, sobre el papel, no tienen ninguna responsabilidad en materia de asilo. A partir de esta clasificación, en las siguientes secciones se examinan los diferentes tipos de externalización en el sistema de recepción español. El análisis muestra cómo estos procesos de externalización se convierten en una “desresponsabilización” de las obligaciones de acogida por parte del Estado hacia el tercer sector y la población civil, creando un sistema de “protección” a pedazos en el que los derechos son paulatinamente substituidos por caridad y voluntarismo. La “desresponsabilización” es entendida aquí como un el proceso por el cual los Estados “incumplen sus obligaciones internacionales” (Crawford, 1999, p. 438), en este caso, en relación con las regulaciones de asilo, a través de la negligencia de sus funciones con la externalización de estas a terceros aun cuando son “el responsable último del respecto, la promoción y el cumplimiento de los derechos sociales y económicos hacia los refugiados” (Kritzman-Amir, 2011, p. 210).

4.1. Externalización “hacia abajo”. Externalización de la gestión

Como hemos apuntado, mientras el Estado sigue siendo el principal responsable de proveer servicios de recepción a solicitantes de asilo, como respuesta al rápido aumento de las peticiones para acceder al programa de recepción entre 2014 y 2020, España optó por externalizar la mayor parte de los servicios de recepción a más de veinte organizaciones no gubernamentales distintas (Ministerio de Hacienda, 2021), a lo que nos referiremos como un proceso de externalización “hacia abajo”. Si bien parte de la gestión está externalizada desde el inicio del programa en 1992⁵, con el aumento de la presión sobre el sistema de recepción a partir de 2014, el formato de contratación de gestión de la recepción pasa de la centralización en tres organizaciones, a un modelo basado en subvenciones anuales de concurrencia pública⁶. De este modo, el número de organizaciones que obtienen financiación para la gestión del programa de acogida aumenta entre 2014 y 2020 hasta las 21, a la par con el aumento de la capacidad del programa, mientras, los centros de recepción estatales (Centros de Acogida de Refugiados - CAR) pasan de representar de un 50% de las plazas a aproximadamente un 6% en 2020 (Garcés-Mascareñas y Pasetti, 2019).

Las consecuencias de tal descentralización, poco planificada, se reflejan en el incremento exponencial del número de equipos y de plazas en las tres organizaciones que formaban parte del programa inicial, mientras las nuevas organizaciones, que acceden al programa lo hacen en muchos casos sin experiencia previa en el campo de asilo y, algunas de ellas, sin haber trabajado previamente en el ámbito de las migraciones.

Es fundamental reconocer que el conjunto de dichas modificaciones ha tenido, y tiene, un impacto directo en el día a día del sistema de recepción. Estas se evidencian a través de la experiencia de las profesionales que se encuentran en primera línea, cuyas voces y experiencias, por lo general, muestran abatimiento, al verse superadas por la falta de preparación y recursos, así como por el aumento en la carga de trabajo que deben asumir. Como comenta Roger, coordinador de un recurso de acogida dentro del programa estatal, esta rápida expansión del programa estatal de recepción a través de la externalización crea “un sistema fuerte, con muchas plazas, pero débil en cuanto a formación de los profesionales”.

Asimismo, este crecimiento e incremento de la externalización aumenta la complejidad de la administración del sistema, en un contexto de falta de regulación y de definición de protocolos de acción para la recepción, en que la Ley de Asilo de 2009 ha estado más de diez años sin desarrollo desde su aprobación (Estrada Villaseñor et al., 2018). En el caso del sistema de recepción, a efectos prácticos, esta falta de regulación ha sido suplida por los manuales de gestión de la subvención que emite el Ministerio de Trabajo, Seguridad Social y Migraciones. Estos manuales, si bien sirven para regular la actividad y el gasto de la implementación del programa de recepción, no proveen un marco sólido para la gestión del programa en un momento de expansión, tanto en el número de plazas como de equipos de gestión. Además, estos resultan sumamente imprecisos en cuestiones cruciales como el acceso o la expulsión del programa de recepción estatal. Los cambios y ajustes constantes en las especificaciones y protocolos han contribuido a crear una sensación de desorden y arbitrariedad en la implementación de los servicios de recepción: “Normalmente en un año hay dos o tres versiones. Te están cambiando las reglas del juego constantemente” (Abogado, programa estatal).

Por otro lado, mientras la gestión del programa a través de cambiantes manuales de gestión contribuye también a crear disparidades en la recepción entre las distintas organizaciones, lo cual se ve agravado por la falta de un mecanismo de regulación y evaluación estandarizado. Aunque el Estado sigue siendo el último responsable de velar por el cumplimiento de la obligación de recepción y de que esta garantice “la satisfacción de sus necesidades básicas en condiciones de dignidad” (Ley de Asilo 2009:30.1), no existe hoy en día ningún mecanismo de evaluación del desarrollo e implementación programa por parte de las distintas ONG más allá de la justificación económica y del proyecto que se presenta a subvención:

A todo esto, se añade que con la expansión del programa estatal de recepción se aplica un cambio de modelo para la atribución económica de la subvención, ya mencionado anteriormente. El programa pasa de un formato de subcontratación directa a tres organizaciones, a una subvención anual abierta⁷. Este nuevo modelo permite un rápido aumento en el número de plazas al facilitar la incorporación de nuevas organizaciones al programa estatal, pero incrementa sustancialmente la carga burocrática para las organizaciones, teniendo que concursar anualmente a la subvención en un contexto de falta de personal.

Por otro lado, impone más inestabilidad de la que ya existía en el programa con el modelo anterior ya que se pueden dar discontinuidades en los proyectos si alguna de las organizaciones deja de presentarse u obtener la financiación pública y, por lo tanto, supone más precariedad tanto para solicitantes de asilo como para la gran mayoría de personas trabajadoras del programa, que trabajan bajo contratos de corta duración.

Como vemos en las voces de los distintos profesionales, este formato ha favorecido un modelo competitivo, en el que las organizaciones pueden decidir ofrecer programas más competitivos en los que se procuren más plazas por un coste similar. Esto conlleva un aumento de ratios de casos por trabajador o una reducción del de los servicios a través de suplirlos con trabajo voluntario y donaciones materiales, siempre que sea posible, creando, además, la sensación de desatención y caos a las trabajadoras sociales:

La falta de comunicación directa entre el personal de primera línea y las administraciones que gestionan estos programas, especialmente el programa estatal, contribuyen a que este sienta que está solo ante esta gestión. Toda la comunicación entre el Estado y el personal de primera línea de las entidades sociales se da ya bien a través de la base de datos SIRIA, que agrupa toda la información de las personas solicitantes y es a través de la cual el personal de acogida puede tramitar los diferentes informes, ayudas y solicitudes del programa estatal, o bien de forma indirecta a partir de protocolos de actuación, comunicaciones a la jerarquía de la ONG o los mismos manuales de gestión. Como explica Alexandra, trabajadora social en una entidad del programa estatal:

La unidireccionalidad de la comunicación, junto con la falta de claridad sobre los criterios de decisión, hace que los dictámenes a las peticiones, informes y otros trámites sean percibidos como incomprensibles y arbitrarias. Así, a veces “un caso que tú ves claro te lo deniegan y otras veces te conceden otras que no veías tanto” (Ester, integradora social, programa estatal). Un claro ejemplo de esto lo encontramos con la concesión de prórrogas para personas que se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad y se valora que se beneficiarían de extender su estancia en un centro de recepción o el periodo de tiempo en el que reciben apoyo económico por parte del programa. En estos casos, el personal de acogida puede realizar un informe que se tramita a través SIRA, para desarrollar los motivos por los cuales el equipo de intervención social considera que es necesaria la extensión. Las trabajadoras entienden que la disparidad entre sus valoraciones y las decisiones ministeriales respecto a estas prórrogas no vienen dadas por una valoración individual de cada caso, sino por la inmediatez de la falta de recursos dentro del programa, como explica Eva, trabajadora social en una entidad del programa estatal: “si tú quieres hacer una prórroga de una persona que consideras vulnerable, al final la tienes que elevar a la UTS de Madrid, que es quien valora, tú puedes ver que una causa es de prórroga . . . y que ellos no lo vean así, ven unos números y una necesidad de plazas y no acaban dando esa prórroga y no estás de acuerdo pero es lo que hay”. Esto viene reafirmado por los constantes cambios en los criterios ante los que se conceden las prórrogas. A falta de ningún tipo de directrices que expliciten claramente cuáles son los criterios en los que se basan las decisiones⁸. Básicamente, a través de la experiencia y el ensayo y error, las trabajadoras construyen perfiles de casos que tienen más posibilidades de recibir una respuesta afirmativa y ven como a medida que incrementan las solicitudes de ingreso al programa los criterios para la concesión de prórrogas se hacen más estrictos, tal y como explica Sergi, trabajador social en el programa estatal:

Como responsables de la gestión del programa estatal de acogida, el personal de primera línea de las ONG ejerce como intermediario entre solicitantes de asilo y el Estado. La posición ambigua del personal de los programas públicos de recepción hace que tengan que negociar constantemente entre la implementación de políticas que a menudo consideran injustas, mal diseñadas o excluyentes y el ejercicio de sus funciones como agentes humanitarios. Por bien que son trabajadoras de entidades privadas, su rol en el programa les sitúa como agentes estatales, especialmente delante de las personas solicitantes. Su externalidad les permite contar con un margen de discreción más amplio, en el que pueden elegir “como jugar de la forma más inteligente” (Dani, trabajador social, programa estatal) con los recursos de los distintos programas y la información de la que disponen sobre las personas solicitantes. Si bien estos se ven limitados por la escasez de recursos y la dependencia de la aprobación por parte del Ministerio de sus decisiones cuando “somos nosotros quienes los ven en el día a día, quienes estamos en contacto cada día” (Fátima, integradora social, programa estatal). A la vez, la burocratización de su actividad diaria, en la que la intervención social pasa a un segundo plano ante la gestión de la subvención, le traslada a una situación que se sienten “como un Gran Hermano” (Miriam, trabajadora social, programa estatal) en el que deben fiscalizar la vida de las solicitantes de asilo hasta el más mínimo detalle.

Mientras que el modelo de la subvención ha permitido el encaje de más plazas a un sistema colapsado con largas colas de espera para acceder a los recursos habitacionales, también ha supuesto que el funcionamiento del programa y la reducción de costes pasen por delante de la dignidad de las personas atendidas y, como veremos en el siguiente apartado, de las trabajadoras, fomentando esta disipación de la responsabilidad de protección por parte del Estado y a la precarización de los servicios sociales.

4.2. Externalización “hacia abajo”. Voluntariado y caridad

El carácter solidario de estas organizaciones hace que sus actuaciones se consoliden sobre una base de personas voluntarias y redes de movilización de solidaridad a través de las cuales pueden cubrir las deficiencias de financiación y recursos del programa estatal. Las limitaciones de esta estrategia de voluntariado forzado resultan obvias y conllevan importantes consecuencias, tanto para los profesionales como para las personas a las que se dirigen. Por ejemplo, las profesionales del programa de recepción estatal se encuentran con que las atribuciones para ropa y calzado que ofrece este son claramente insuficiente para proporcionar abrigo suficiente para el curso de un año, estas ONG pueden recurrir a donaciones o a otras ONG especializadas para cubrir esta necesidad:

En esta misma línea, si la financiación de la subvención del programa estatal no permite disponer de una persona a tiempo completo en la recepción de recurso o de suficiente personal para hacer los acompañamientos necesarios, desde las ONG se puede contar con varias personas voluntarias que suplan esta carencia. A veces, pueden incluso ser las mismas trabajadoras del programa quienes ejerzan a la vez de “voluntarios” en su tiempo libre, ya sea por estar inscritos como tales o para proporcionar ayudas puntuales fuera de su horario de trabajo:

Como vemos las propias trabajadoras perciben su papel como una forma de suplir la falta de previsión y recursos específicos del programa, que no tienen en cuenta las necesidades creadas por los mismos requisitos del programa. La falta de recursos económicos y humanos apela a la implicación solidaria y humanitaria de las propias personas que trabajan en los programas, quienes insisten frecuentemente en su implicación con el bienestar de las solicitantes y en como el cumplimiento de este objetivo personal las lleva a dedicar tiempo y trabajo extra a su asignación laboral, con consecuencias en su bienestar personal. Como explica Miriam, trabajadora social de programa estatal “la frustración de contar con pocos recursos y el convencimiento de que podemos hacer muy poco genera muchísimo desgaste en los equipos, se sienten muy impotentes” por lo que “estamos rompiendo a la gente” y “los equipos acaban con bastantes bajas laborales por el estrés”. En consecuencia, el trabajo en pro de la solidaridad y la humanidad acaba desdibujando las líneas entre la “voluntariedad” y la explotación laboral (Simonet, 2018).

Resulta evidente que la urgencia y gravedad de las situaciones que sufren algunas de las personas solicitantes, los vínculos personales que se establecen y la percepción de que de su empleo deriva en un compromiso humanitario, lleva a normalizar la falta de recursos del programa y, más aún, que dicha falta se supla con trabajo voluntario.

4.3. Externalización “horizontal”

En el apartado anterior se analizaba el proceso de externalización de arriba abajo, con la atribución de la gestión del programa estatal al tercer sector. Al mismo tiempo, es importante hacer referencia al impacto del proceso paralelo de externalización que podríamos llamar “horizontal”, es decir, hacia otras administraciones públicas.

Las múltiples fallas del programa estatal, especialmente en cuanto a la falta de acceso a los recursos de recepción y los largos tiempos de espera para obtener y renovar la documentación que da acceso a dichos recursos, han hecho que aparezcan una amalgama de instituciones públicas allí donde no llega el programa estatal. Estas asumen varios niveles de la gestión de la recepción, que favorecen la disipación de la responsabilidad sobre la protección social de las personas solicitantes. Las comunidades autónomas, diputaciones, municipios y agrupaciones de municipios han creado sus propios planes de recepción para solicitantes de asilo. Si bien estos no pretenden actuar ahí donde lo hace el programa estatal⁹, sí ofrecen soluciones parciales a las principales carencias de este programa, especialmente, ante la falta de plazas de alojamiento de emergencia, la finalización de las ayudas al término del programa y la escasez de recursos habitacionales a precios asequibles en las grandes ciudades, que limitan el acceso a una vivienda con las atribuciones económicas del programa.

Sin embargo, estas soluciones son dispersas y limitadas, estando circunscritas a un ámbito territorial específico y, por lo tanto, no alcanzan a dar una respuesta sólida a las carencias del programa estatal. Así, por ejemplo, en un municipio existirá un programa específico para personas solicitantes de asilo que no han podido acceder a la acogida de emergencia del programa estatal por la falta de plazas mientras en otro se crea un programa para personas solicitantes de asilo que han agotado las ayudas del programa estatal, pero siguen teniendo necesidad de apoyo socioeconómico y, a la vez, un tercer municipio no tendrá ningún programa específico. De esta forma, dependiendo de dónde se solicite protección internacional, diferirán las oportunidades para sobrellevar las carencias del programa estatal (Jubany y Rué, 2020).

Los procesos de externalización en horizontal revierten también en el personal de primera línea del tercer sector, cuando, ante la falta de plazas en los programas de protección internacional, deben seguir responsabilizándose de garantizar unos mínimos derechos para las personas solicitantes de asilo¹⁰. Sin embargo, la externalización de los servicios sociales hacia el tercer sector se extiende a todas las administraciones y el personal de primera línea de las organizaciones se encuentra al final de la jerarquía de distintos programas en los que no está claro quién ostenta la responsabilidad sobre qué ni quién debe responder ante las múltiples vulneraciones de derechos que se suceden y las que podrían sucederse.

Como vemos, a los equipos de profesionales les preocupa especialmente que “se escapen casos” por la falta de recursos, o que el juego de la patata caliente con las responsabilidades entre las distintas administraciones y organizaciones implicadas tenga consecuencias para las personas solicitantes.

4.4. Externalización “desde abajo”

Finalmente, nos encontramos también con una dimensión de la externalización que se sucede “desde abajo”, entendida aquí como la toma de responsabilidad por parte de actores no-estatales de las obligaciones de protección del Estado hacia las personas solicitantes de asilo y refugiadas (Kritzman-Amir, 2011). En el caso español, ante la falta de respuestas por parte de las administraciones públicas con la mediatización del fenómeno del asilo a partir de 2015, se dieron movilizaciones de la sociedad civil que han tendido a asumir por propia iniciativa parte de la gestión de la recepción de las personas solicitantes de protección internacional. Las personas que no han accedido al programa estatal de recepción o a los programas locales o autonómicos, en ocasiones han podido encontrar soluciones socioeconómicas en diferentes movimientos de la sociedad civil, desde instituciones religiosas hasta movimientos okupa o antirracistas (Ribera Almandoz et al., 2020). A fin de evitar las consecuencias más draconianas de la falta de recursos dentro de los programas públicos, el propio personal de los programas de recepción participa también de los procesos de externalización “desde abajo” con la movilización de contactos y redes de apoyo. Una activista okupa se preguntaba cómo se había llegado a la situación en que se le estaba llamando a ella desde los programas de recepción públicos para preguntar si podían alojar a alguien en la casa okupada unos días ante la falta de recursos de acogida de emergencia cuando “debería ser yo quien te estuviera haciendo derivaciones a ti y no tú a mí” (Notas de campo, julio de 2019).

El principal —y quizás el más olvidado— actor de esta externalización “desde abajo” son las redes personales de apoyo. Si bien no tenemos información estadística del porcentaje de solicitantes de protección internacional que son acogidos por sus propias redes en España, sabemos que solamente el 30% de quienes solicitan protección internacional solicitan también acceso a los recursos de recepción (Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, 2020) y que esta ha sido tradicionalmente la forma privilegiada de acogida entre la población migrante y refugiada (Carrasco y Poblet, 2022), en contra del imaginario que una de las principales motivaciones para la elección del país de refugio son los servicios de recepción que este pueda ofrecer. Así, por ejemplo, Hamza, solicitante de asilo sirio, decidió renunciar al programa de recepción porque “tenía que irme fuera de Barcelona”. Así, en un principio vivió “en una residencia de estudiantes con una beca de la universidad y luego, haciendo una charla sobre mi historia como refugiado conocí a una familia de aquí y terminé viviendo con ellos” a pesar de que “lo consideré mucho porque si no entraba a vivir en el programa no podía acceder a ninguna ayuda, lo que me parece injusto” (Notas de campo, febrero 2019). De forma similar, Claudia, su pareja y sus hijas decidieron renunciar a un recurso de acogida de emergencia mientras esperaban acceso al programa estatal porque “teníamos un amigo que podía alojarnos” pero luego decidieron acceder al programa estatal “para no abusar de su confianza” (Notas de campo, mayo 2019).

Para los trabajadores del programa de acogida estas “redes de apoyo” son esenciales ya que se considera que sin ellas es “cuando están más vulnerables” (Carmen, trabajadora social, programa local), ya que “hay redes de casi todas las nacionalidades y siempre se intentan ayudar” (Oriol, trabajador social, programa estatal) por lo que desde el propio programa se intenta “una de las primeras cosas que hagan es que si no tienen redes las creen” (Juan, coordinador recurso programa estatal) porque, como indicaba Pol, integrador laboral, entonces “la mayoría se va colocando a pesar de las dificultades burocráticas, más por su propia gracia que por nuestra intervención”.

5. Conclusiones: El Estado de la “desresponsabilización”

Para el personal de primera línea del sistema de recepción, como hemos visto en las secciones anteriores, el Estado se aparece como incomprensible, malintencionado e inalcanzable. La experiencia del personal de primera línea en la implementación de políticas públicas de asilo muestra como estos, los procesos de externalización, son entendidos como procesos de (des)responsabilización por parte de un Estado que desaparece detrás de interfaces desfasadas, documentos inciertos y preguntas sin respuesta.

Esta situación en que la externalización de la gestión de los servicios sociales conduce a una externalización de la responsabilidad de recepción es el reflejo de la estrategia europea de externalización del control de migraciones que se viene implementando las últimas décadas (Mountz, 2010; FitzGerald, 2019; Micinski, 2022), por lo que encontramos claros paralelos en otros países del norte global. Como apunta Jonathan Darling (2016) en su análisis de políticas de alojamiento para solicitantes de asilo en el Reino Unido, la externalización de los recursos habitacionales de las autoridades locales a empresas privadas ha conllevado procesos que no han garantizado unas condiciones de vida dignas a las personas solicitantes. Así mismo, podemos conectar esta disipación de la responsabilidad a una política explícita del Estado de no intervenir. Como argumenta Nicolas Sitaropoulos (2002) analizando el sistema de recepción griego, el legislador no considera que haya una necesidad de desarrollar una nueva política global sobre la acogida y recepción de las personas solicitantes de asilo porque, a pesar de los múltiples aspectos a mejorar, el “sistema” en su conjunto aparenta estar funcionando correctamente. Hay subvenciones públicas que son distribuidas, con más o menos éxito y premura, entre el colectivo objetivo del programa y por las organizaciones encargadas de su distribución, se cumple con los trámites administrativos, se redactan informes, hay reuniones de coordinación, etc. En resumen, la maquinaria burocrática del sistema marcha adecuadamente.

Sin embargo, como hemos visto, en el caso de España el contingente permanente de solicitantes de asilo en situación de calle, las dificultades para cumplir con los trámites administrativos, la tardanza en obtener renovaciones de la documentación, las dificultades para acceder a los recursos de acogida y la fiscalización de la vida privada de quienes solicitan asilo se siguen sucediendo. Todo ello se lee como situaciones necesarias o enmendables proveyendo al sistema de más recursos —más dinero, más personal, más plazas de alojamiento, etc.—. Sin embargo, las propuestas para subsanar los “fallos” del programa, no solo son insuficientes, sino que además no atienden a las condiciones de recepción con las que van a encontrar las personas solicitantes, ni a los factores estructurales que contribuyen a mantener y reproducir las situaciones de desprotección a las que se enfrentan, incluyendo la precariedad laboral del propio personal del sistema de recepción.

Explorando el trabajo diario de las profesionales del sistema público de recepción, bajo la lente etnográfica, se evidencia como las modificaciones del sistema no dan respuesta a las disfuncionalidades del sistema, sino que, contrariamente, contribuyen a los procesos de disipación de responsabilidad a través de la externalización a entidades del tercer sector. Como se ha demostrado a lo largo de este artículo, las prácticas estatales de gestión de las migraciones a través de políticas de la inacción (Davis et al., 2017), encubiertas tras los procesos de externalización y disipación de la responsabilidad, fomentan, además, situaciones de desprotección y vulnerabilidad de las personas solicitantes, que son a manudo interpretadas como disuasorias. Si bien el sistema de recepción en España tiende a presentarse como una política para la “ciudadanía” (Inda, 2008), el análisis en profundidad de este expone como dicho sistema de facto esconde y legitima el impacto unas políticas de exclusión que niegan acceso al estado del bienestar a parte de la ciudadanía. Un sistema que genera un régimen paralelo en el que el deber público es suplido por la caridad y voluntarismo para aquellos a los que se adjudica la etiqueta de “no-merecedores”. De tal forma, el sistema de recepción de solicitantes de asilo se transforma en un parcheado de diferentes programas, parciales e inconexos, que no proveen una protección real a procesos de exclusión socioeconómica, sino que más bien ofrecen caridad ante situaciones de emergencia socioeconómica.

Referencias

Bloch, A. y Schuster, L. (2002). Asylum and welfare: contemporary debates. Critical Social Policy, 22(3), 393-414. https://doi.org/10.1177/026101830202200302

Comisión Española de Ayuda al Refugiado. (2004-2022). Informe: Los Refugiados en España y Europa. CEAR.

Crawford, J. (1999). Revising the draft articles on state responsibility. European Journal of International Law, 10(2), 435-460. https://doi.org/10.1093/ejil/10.2.435

Darling, J. (2011). Domopolitics, governmentality and the regulation of asylum accommodation. Political Geography, 30(5), 263-271. https://doi.org/10.1016/j.polgeo.2011.04.011

Darling, J. (2016). Privatising asylum: Neoliberalisation, depoliticisation and the governance of forced migration. Transactions of the Institute of British Geographers, 41(3), 230-243. https://doi.org/10.1111/tran.12118

Dubois, V. (2013). The state, legal rigor, and the poor: The daily practice of welfare control. Social Analysis, 58(3), 38-55. https://doi.org/10.3167/sa.2014.580304

Elson, D. (2014). Economic crisis from the 1980s to the 2010s: a gender analysis. En Shirin M. Rai y Georgina Waylen (eds.), New Frontiers in Feminist Political Economy (pp. 189-212). Routledge.

Fehsenfeld, M. y Levinsen, K. (2019). Taking care of the refugees: Exploring advocacy and cross-sector collaboration in service provision for refugees. VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 30(2), 422-435. https://doi.org/10.1007/s11266-019-00097-5

FitzGerald, D. S. (2019). Refuge beyond reach: How rich democracies repel asylum seekers. Oxford University Press.

Garcés-Mascareñas, B. y Pasetti, F. (2019). ¿A más solicitudes de asilo igual recepción? El sistema estatal de acogida en España desde 2015. En Anuario CIDOB de la Inmigración (pp. 114-126). CIDOB. https://doi.org/10.24241/AnuarioCIDOBInmi.2019.114

Gilbert, N. (2002). Transformation of the welfare state: The silent surrender of public responsibility. Oxford University Press.

Inda, J. X. (2008). Targeting immigrants: Government, technology, and ethics. John Wiley & Sons.

Jubany, O. (2006). Refugees?-What refugees? The case of Spain. Studi Emigrazione, (162), 341-358.

Jubany, O. y Rué, A. (2020). The [dis]order of the Spanish asylum reception system. En O. Sacramento, E. Challinor y P. G. Silva (eds.), Experiences from the Global North (pp. 149-170).

Kritzman-Amir, T. (2011). Privatization and delegation of state authority in asylum systems. Law & Ethics of Human Rights, 5(1), 194-215. https://doi.org/10.2202/1938-2545.1057

Kymlicka, W. y Banting, K. (2006). Immigration, multiculturalism, and the welfare state. Ethics & International Affairs, 20(3), 281-304. https://doi.org/10.1111/j.1747-7093.2006.00027.x

Lacomba, J. y Aboussi, M. (2020). Migration and Development Organizations: The Diversification of Civil Society in Spain. Dve domovini, (51). https://doi.org/10.3986/dd.2020.1.07

Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria. Boletín Oficial de Estado (BOE) núm. 263, de 31/10/2009, Madrid, España.

Lipsky, M. (2010 [1980]). Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public service. Russell Sage Foundation.

Macklin, A. (2002). Public Entrance/Public Member. En B. Cossman y J. Fudge (eds.), Privitization, Law and the Challenges to Feminism (pp. 218-264). University of Toronto Press.

Micinski, N. R. (2022). Delegating Responsibility: International Cooperation on Migration in the European Union. University of Michigan Press.

Ministerio de Hacienda. (1996-2019). Presupuestos Generales del Estado Publicación anual. Ministerio de Hacienda.

Ministerio de Hacienda. (2021). Sistema Nacional de Publicidad de Subvenciones y Ayudas Públicas. https://www.infosubvenciones.es/bdnstrans/es/index

Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones. (2020). Presupuestos de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones 2021 Rueda de prensa 30 de octubre de 2020. Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

Moreno, L. (2001). La “vía media” española del modelo de bienestar mediterráneo. Papers. Revista de sociología, (63), 67-82.

Mountz, A. (2010). Seeking asylum: Human smuggling and bureaucracy at the border. University of Minnesota Press.

Nancheva, N. (2015). The Common European Asylum System and the failure to protect: Bulgaria’s Syrian refugee crisis. Southeast European and Black Sea Studies, 15(4), 439-455. https://doi.org/10.1080/14683857.2015.1093372

Pino, E. del y Pérez, D. C. (2016). El welfare-mix español durante la crisis y la privatización del riesgo social: los casos de la sanidad, los servicios sociales y la atención a la dependencia. Revista del CLAD Reforma y Democracia, (66), 163-194.

Ribas-Mateos, N. (2017). The Mediterranean in the age of globalization: Migration, welfare, & borders. Routledge.

Ribera Almandoz, O., Declós, C. y Garcés-Mascareñas, B. (2020). “Casa nostra, casa vostra”? Condicions i trajectòries d’accés a l’habitatge de sol·licitants d’asil i refugiats a Catalunya Enquesta Casa Asil 2019: Informe de Resultats.

Rué, A. (2022). “Acollim. Però com acollim?” L’acollida des del sistema estatal de protecció internacional a Espanya. Quaderns de l'Institut Català d'Antropologia, 38(1), 31-51. https://doi.org/10.56247/qua.393

Salamon, L. M. (2015). Introduction: The Nonprofitization of the Welfare State. Voluntas, 26, 2147-2154. https://doi.org/10.1007/s11266-015-9638-3

Salvador, M. y Riba, C. (2017). La externalización como estrategia de gestión en los servicios públicos locales. Revista de Administração Pública, 51(4), 633-652. https://doi.org/10.1590/0034-7612156256

Schuster, L. (2011). Turning refugees into “illegal migrants”: Afghan asylum seekers in Europe. Ethnic and Racial Studies, 34(8), 1392-1407. https://doi.org/10.1080/01419870.2010.535550

Schuster, L. y Solomos, J. (2002). Rights and wrongs across European borders: migrants, minorities and citizenship. Citizenship Studies, 6(1), 37-54. https://doi.org/10.1080/13621020220118740

Simonet, M. (2018). Travail gratuit: la nouvelle exploitation? Éditions Textuel.

Sitaropoulos, N. (2002). Refugee welfare in Greece: towards a remodelling of the responsibility-shifting paradigm? Critical Social Policy, 22(3), 436-455. https://doi.org/10.1177/026101830202200304