1. Introducción

En años recientes, América Latina y el Caribe (ALC) en su conjunto logró articular voluntades convergentes y establecer un espacio común de diálogo y cooperación: la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). Su creación supuso un desplazamiento desde la centralidad del libre comercio hacia agendas de inclusión social, desarrollo y cooperación en políticas públicas, con el objetivo de ampliar márgenes de autonomía frente a actores extrarregionales (Riggirozzi y Tussie, 2012). La CELAC resultó ser el producto de una coalición de liderazgos regionales que, aunque motivados por agendas parcialmente diferentes, convergieron en la creación de un foro regional que agrupaba a todos los países de ALC, culminando “un largo proceso de cooperación intrarregional desde el Grupo de Contadora al Grupo de Río” (Gratius, 2017, p. 122).

La CELAC constituye una organización regional informal, ya que carece de un tratado constitutivo jurídicamente vinculante y de una secretaría permanente. Su funcionamiento descansa en mecanismos flexibles de coordinación política, en la toma de decisiones por consenso y en una estructura institucional liviana articulada en torno a una “diplomacia de Cumbres” con una fuerte impronta presidencial (Sanahuja, 2014, p. 92) y a una Presidencia Pro Tempore (PPT) de carácter rotativo. Esta configuración refleja la preferencia por un “regionalismo ligero”, caracterizado por bajos niveles de institucionalización y por la primacía del principio de soberanía (Sanahuja, 2014, p. 96). La ausencia de institucionalización sólida ofrece cierta flexibilidad y margen de maniobra, pero la hace más vulnerable a la volatilidad, socavando en muchas ocasiones su capacidad para actuar de forma unificada (Mattheis y Alvarez, 2023).

La relevancia de la CELAC reside, ante todo, en su alcance como entidad que reúne a todos los países de la región. Creada políticamente en 2010 (Cancún) y constituida formalmente en 2011 (Caracas)¹, su trayectoria inicial se vio favorecida por un contexto internacional relativamente permisivo, un ciclo económico expansivo y políticas exteriores orientadas a ampliar márgenes de autonomía. No obstante, pese al optimismo fundacional, esta entidad tuvo una trayectoria sinuosa, marcada por oscilaciones entre fases de visibilidad e influencia y otras de parálisis y pérdida de relevancia.

Buena parte de la literatura sobre regionalismo latinoamericano analiza qué hace la CELAC o evalúa su desempeño institucional (e.g. Alvarez Figueroa, 2012; Bonilla Soria y Jaramillo, 2014; Rojas Aravena, 2012, Sanahuja, 2014, por mencionar solo un puñado), pero tiende a asumir —o incluso negar (Malamud, 2018)— su agencia sin examinar cómo se constituye. Este artículo parte de esa omisión para indagar de qué modo la CELAC adquiere capacidad de acción en relaciones concretas con otros actores a lo largo de sus quince años de recorrido.

La contribución específica del artículo no reside únicamente en ofrecer un balance actualizado de la trayectoria de la CELAC, sino en desplazar el foco desde una evaluación institucional o normativa de su desempeño hacia el análisis de cómo su agencia se constituye relacionalmente en interacciones concretas con otros actores regionales y extrarregionales. En este sentido, el artículo se diferencia de estudios previos que tienden a asumir la CELAC como actor dado, a evaluar sus capacidades formales o a enfatizar sus limitaciones institucionales, al proponer una lectura de su agencia como contingente, multidimensional y variable según interlocutores, coyunturas y ámbitos de acción.

Desde esta perspectiva, la CELAC no “existe” como actor pleno desde su fundación, sino que deviene actor en la medida en que es reconocida, contestada o instrumentalizada por otros (Hofferberth y Lambach, 2022). Su agencia se manifiesta especialmente en sus relaciones con terceros, tanto en clave de contestación frente a Estados Unidos o la Organización de los Estados Americanos (OEA), como de acercamiento y cooperación, con esquemas regionales, como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el Sistema Económico Latinoamericano (SELA) y la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), en clave de complementariedad antes que de sustitución (Sanahuja, 2014), procurando coordinar y avanzar agendas comunes. En paralelo, la capacidad de acción de la CELAC también se moldea en la interacción con actores extrarregionales de particular relevancia, entre los que destacan la Unión Europea (UE) y China, no solo por su lugar en el escenario internacional, sino también por el esfuerzo sostenido de ambas partes por consolidar canales regulares de diálogo y cooperación birregional.

El artículo se estructura del siguiente modo: tras esta introducción, presenta el marco analítico que orienta el análisis y, a continuación, examina la agencia de la CELAC en clave relacional vis-à-vis Estados Unidos y la OEA, así como en su interacción con esquemas preexistentes, como la CEPAL o UNASUR, y, posteriormente, con la UE y China como actores extrarregionales. El trabajo termina con conclusiones y una agenda para futuras investigaciones.

1.1. Marco analítico

Las formas institucionales del regionalismo varían y abarcan desde la cooperación informal entre Estados hasta la formación de instituciones intergubernamentales que, en el caso europeo, llegan incluso a ser supranacionales (Rüland y Storz, 2008). Se considera a las organizaciones internacionales informales como grupos claramente identificables de Estados que participan en reuniones recurrentes sin una institucionalización sustantiva, con el fin de materializar una expectativa explícitamente compartida (Roger, 2020, pp. 26-33; Vabulas y Snidal, 2013).

Estas organizaciones regionales pueden actuar como actores en la política internacional, y, por lo tanto, una problemática que se encuentra en el centro del debate gira en torno al actorness o carácter de actor internacional. Como referencia “clásica”, y con foco en Europa, el término actorness —o el carácter de actor internacional— refiere al “comportamiento externo de un actor” (Hettne, 2008, p. 5), y denota la capacidad de un actor “para comportarse de manera activa y deliberada en relación con otros actores en el sistema internacional” (Sjöstedt, 1977, p. 16).

Si bien por cuestiones de espacio no se puede profundizar en estas definiciones, son el puntapié para señalar que los conceptos de poder y agencia pueden incorporar una dimensión relacional. En línea con los aportes de, por ejemplo, Adler-Nissen y Pouliot (2014), inspirados en la sociología bourdieusiana, el poder puede entenderse como emergente de interacciones y prácticas situadas. La agencia puede concebirse también de manera relacional. En particular, la perspectiva analítica de Braun, Schindler y Wille (2019) expone que la agencia es un logro práctico más que teórico, y dado que existen múltiples contextos en los que la agencia puede surgir, también existe una amplia variedad de formas de agencia en la política internacional. Más aún, la configuración de actores internacionales dentro de un campo no es un hecho natural, sino una consecuencia del debate, la contestación y el reconocimiento o rechazo relacional (Hofferberth y Lambach, 2022).

Esta concepción permite analizar la CELAC como un mecanismo de institucionalidad ligera cuya agencia se activa en prácticas concretas (Braun, Schindler y Wille, 2019). Las cumbres presidenciales, las declaraciones conjuntas, la coordinación de agendas interinstitucionales o los diálogos birregionales, por ejemplo, no son solo productos formales, sino también instancias en las que la CELAC pone en acto su potencial para actuar. Además, la agencia de la CELAC no puede medirse en términos absolutos, sino que se expresa de manera diferenciada según el ámbito (político-diplomático, técnico), el contexto (e.g. convergencia o fragmentación ideológica en la región), o el interlocutor (e.g. Estados Unidos, China, UE). Su trayectoria, por tanto, no debe leerse como una evolución lineal ni acumulativa, sino como una sucesión de momentos de activación, disputa y retraimiento.

Siguiendo esta línea, y dado que se considera a la agencia como una potencialidad que emerge de las relaciones y opera en su interior, y se mantiene anclada en el contexto, abierta y cambiante, las relaciones que constituyen la agencia se desarrollan a la luz de la estructura (normas estratificadas y reglas que definen la agencia) y la situación (configuraciones e interpretaciones transitorias que permiten la agencia) (Torfing, 2016, p. 530). Las estructuras regulan en términos generales las situaciones y determinan la distribución de recursos y capacidades, tanto materiales como inmateriales, de los que los nuevos actores pueden valerse. Para consumar su agencia, las entidades deben, ya sea, seguir las reglas y normas que determinan qué prácticas se consideran apropiadas en contextos específicos, o bien actuar explícitamente en contra de ellas. En este sentido, aunque sedimentada, la estructura no es estática (Torfing, 2016).

Por otro lado, las situaciones son configuraciones transitorias de actores. Implican relaciones entre entidades ya constituidas que actúan como “guardianes” (gatekeepers) y, potencialmente, aquellos actores en formación que aún no están estructurados y necesitan establecerse. La agencia es, por tanto, una consecuencia de la estructura y de la situación, en la medida en que los actores derivan horizontes de acción posible de las estructuras en las que están insertos para actualizar determinados significados (Torfing, 2016), y, de ese modo, activar agencia frente a las especificidades de una situación dada (Hofferberth y Weber, 2015).

En conjunto, las dos dimensiones, estructura y situación, proporcionan las capas superpuestas de cualquier acción social, y están vinculadas en ambas direcciones. Por un lado, las situaciones se prefiguran a través de las estructuras. Por otro lado, la estructura se interpreta y se aborda en interacciones situacionales, reproduciéndose, pero también cambiándola potencialmente con el tiempo. Las situaciones no están predeterminadas y permiten cierto margen para trabajar dentro o en contra de la estructura existente (Torfing, 2016).

Como se verá, la CELAC se creó y dio sus primeros pasos en un contexto internacional relativamente permisivo y dentro de un orden hemisférico que ofrecía amplios márgenes de maniobra para los países de ALC, favorecido por un ciclo económico excepcionalmente positivo. En el plano de la situación, estos parámetros estructurales se vieron potenciados por políticas exteriores predominantemente orientadas a la autonomía y a una agenda de inclusión social, desarrollo y cooperación en políticas públicas.

Entonces, la trayectoria de la CELAC puede leerse como una secuencia de procesos de constitución, disputa y reconfiguración de su capacidad de acción, teniendo en cuenta la estructura y la situación. Analizar la CELAC desde este enfoque permite entenderla no como un actor dado, sino en permanente construcción. Es importante remarcar que esta conceptualización de agencia no es específica de CELAC ni estructural del tipo de institución, sino que puede aplicarse a otro tipo de esquemas regionales, incluso más formalizados e institucionalizados que la CELAC.

En las secciones empíricas, esta perspectiva se traduce en el análisis de tres indicadores observables: el reconocimiento externo de la CELAC como interlocutor, su capacidad para producir posiciones o mecanismos colectivos y los límites o bloqueos que impiden sostener esa acción en el tiempo. En términos metodológicos, el trabajo adopta un diseño cualitativo de estudio de caso único centrado en la CELAC. Se trata de un caso particularmente relevante dado que combina una membresía amplia —los 33 países de ALC— y una elevada visibilidad política con una institucionalidad ligera, lo que plantea interrogantes sobre las condiciones bajo las cuales puede actuar como actor colectivo.

Estas características la convierten en un caso exigente para evaluar cómo una organización regional (en este caso informal) puede adquirir capacidad de acción pese a carecer de muchos de los atributos habitualmente asociados con la agencia organizacional. Por ello, se examinan sus relaciones con Estados Unidos y la OEA, donde la organización busca afirmar una identidad regional diferenciada; con otros organismos regionales como la CEPAL, SELA o UNASUR, que permiten observar dinámicas de coordinación y complementariedad institucional; y con la UE y China, para evaluar su capacidad de representación y diálogo externos.

El análisis se centra en prácticas observables de agencia —e.g. celebración de cumbres presidenciales, formulación de planes de acción, creación de mecanismos de diálogo interregional— con el fin de evaluar la trayectoria de la CELAC como actor colectivo. El análisis se basa en un corpus documental integrado por declaraciones conjuntas, planes de acción, resoluciones, y otros documentos oficiales emanados de la CELAC, con especial atención a aquellos producidos bajo las distintas PPT. Estas fuentes permiten reconstruir las prácticas, posicionamientos y mecanismos a través de los cuales la organización busca proyectarse como actor colectivo en diferentes ámbitos de interacción.

En consonancia con el enfoque adoptado, el análisis se centra en episodios de vinculación con actores regionales y extrarregionales para identificar las formas concretas en que la agencia de la CELAC es activada, reconocida, disputada o limitada. El examen de estas interacciones se complementa con literatura especializada sobre regionalismo, gobernanza regional y agencia de las organizaciones internacionales, lo que permite triangular evidencia.

2. La relación con Estados Unidos

La CELAC surgió sin la participación de Estados Unidos, y, para algunos de sus Estados fundadores, como Venezuela, según se analiza en la sección siguiente, también en contraposición al lugar históricamente ocupado por la OEA en el hemisferio. Su constitución, por tanto, no solo expresa una voluntad de concertación latinoamericana y caribeña —alentada entonces por la acción coordinada de gobiernos progresistas—, sino también un gesto relacional de delimitación y diferenciación frente a la potencia hegemónica y a arreglos institucionales funcionales a éste.

El presidente venezolano Hugo Chávez fue probablemente el promotor más comprometido con un esquema de gobernanza regional autónomo de la influencia estadounidense, denunciando abiertamente iniciativas como el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y el sistema interamericano, a los que percibía como dispositivos de proyección hegemónica. Chávez (2005) creía que la unidad de ALC era la única forma de derrotar al “imperialismo” estadounidense, y consideraba a la CELAC como una alternativa regional que evitaría la influencia de la potencia del Norte: “La CELAC … abordará los problemas de la región sin la manipulación de Estados Unidos” (Europa Press Internacional, 2011).

Desde Brasil, el impulso a la CELAC también se articuló en clave de autonomía regional, aunque desde un registro menos confrontativo. En 2014, el presidente Lula da Silva recordó la cumbre regional celebrada en diciembre de 2008 en Salvador de Bahía, donde comenzó a gestarse la CELAC, destacando que fue “la primera vez que todos los países de América Latina se reunían solos, sin la presencia de los estadounidenses”. Asimismo, subrayó que iniciativas como UNASUR y CELAC constituían “las primeras instituciones genuinamente suramericanas y latinoamericanas en nuestra historia” (La Razón, 2014). La exclusión de Estados Unidos no fue solo un rasgo de membresía, sino una condición constitutiva de la pretensión de agencia regional de la CELAC.

El análisis de los documentos finales de las cumbres de la CELAC entre 2011 y fines de 2025 (CELAC, 2011-2022; CELAC 2023, 2024; SELA, 2025; Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2025) muestra que Estados Unidos no es mencionado de forma explícita. Las referencias a ese país aparecen únicamente de manera indirecta mediante alusiones al rechazo a medidas coercitivas unilaterales, la defensa de la soberanía estatal, la no intervención, y, especialmente, las reiteradas condenas al bloqueo contra Cuba. Así, la CELAC no confronta nominalmente a Washington, pero redefine los términos normativos desde los cuales la región busca posicionarse frente a él. La CELAC evita construir una identidad abiertamente antiestadounidense, pero sí incorpora elementos discursivos para mostrar los límites de la influencia de Washington en la región.

En este marco, también resulta vital evaluar cómo las sucesivas administraciones de Estados Unidos priorizaron o marginaron a la CELAC dentro de su política hacia ALC. Es menester recordar que la fase fundacional y de consolidación temprana de esta entidad se desarrolló bajo la administración de Barack Obama. En ningún momento hubo una condena frontal oficial a la misma, sino más bien silencio o referencias de bajo perfil. En todo caso, la administración Obama no trató a la CELAC como actor en su agenda continental, sino como una organización que se desarrollaba al margen de su conducción hemisférica tradicional.

En una comparecencia de 2014, la Secretaria Adjunta para Asuntos del Hemisferio Occidental resumió con claridad la postura de Washington: las organizaciones regionales como UNASUR o CELAC podían contribuir de manera significativa a la integración regional, pero subrayaba, al mismo tiempo, la relevancia de la OEA, con un estatus central en el hemisferio (Jacobson, 2014). Según la funcionaria, la relación entre esas organizaciones no debía entenderse como competitiva sino complementaria, aunque basada en los valores compartidos consagrados en la OEA. Si bien reconocía la ausencia de canales formales de comunicación de la Casa Blanca con UNASUR o CELAC, abría la posibilidad de futuras vinculaciones con estas instancias (Jacobson, 2014); algo que, por cierto, nunca se concretó.

El reconocimiento limitado de Estados Unidos revela una dimensión central de la agencia relacional: la CELAC podía autodefinirse como foro regional autónomo, pero su capacidad de actuar como interlocutor hemisférico dependía también de ser reconocida por la potencia que ha estructurado históricamente ese campo. La agencia de la CELAC fue parcialmente bloqueada por el actor externo con capacidad de definir los espacios legítimos de interlocución hemisférica.

La primera presidencia de Donald Trump coincidió con una fase de virtual parálisis de la CELAC, marcada por la ausencia de consensos regionales frente a la crisis venezolana y por la suspensión de la participación de Brasil en 2020 bajo la presidencia de Jair Bolsonaro. Especialmente perjudicial fue la parálisis frente a la crisis en Venezuela, evidenciando que la agencia colectiva depende de consensos situacionales capaces de activarla. Como consecuencia, no hubo cumbres ordinarias de jefes de Estado entre 2018 y 2020. La primera administración Trump se limitó a reivindicar la Doctrina Monroe y el papel de Estados Unidos como socio predominante en la región, y a realzar a la OEA como el único foro capaz de defender la democracia en el hemisferio (Voice of America, 2018).

El gobierno de Joe Biden, caracterizado como un “trumpismo atenuado” (Tokatlian, 2022), mantuvo la estrategia de evitar reconocer a la CELAC como interlocutor relevante, y de reafirmar, en cambio, la centralidad de la OEA. La CELAC, para ese entonces, había sido revitalizada gracias a la PPT de México durante la pandemia de COVID-19 y la priorización de la cooperación técnica (Alvarez, 2022). En ocasión de enviar una comitiva a Buenos Aires para participar como observador en la VII Cumbre de la CELAC, el gobierno de Biden reafirmó “el valor de fortalecer la colaboración regional a través de la OEA”, considerado el “principal foro multilateral en el hemisferio occidental” (Departamento de Estado de Estados Unidos, 2023).

Con el regreso de Trump a la Casa Blanca, ALC volvió a ocupar un lugar prioritario en la política exterior estadounidense, aunque desde una mirada securitizada, centrada en riesgos migratorios, criminales y geopolíticos antes que en la cooperación estratégica. Frente a la criminalización de los cárteles como organizaciones terroristas, el endurecimiento del control fronterizo, el incremento de las deportaciones y el uso o amenaza de aranceles como herramienta de presión, la CELAC no logró articular una postura uniforme debido a graves fisuras internas.

Los episodios de 2025 y comienzos de 2026 evidenciaron esa dificultad. En enero de 2025, el presidente colombiano Gustavo Petro solicitó a Honduras, entonces a cargo de la PPT, una reunión urgente tras las amenazas arancelarias de Trump vinculadas a las deportaciones forzosas desde Estados Unidos, pero la falta de consenso obligó a cancelarla (Infobae, 2025). En abril, la IX Cumbre de la CELAC aprobó la Declaración de Tegucigalpa, con un rechazo explícito a las políticas arancelarias estadounidenses y una reafirmación de la integración regional, aunque sin unanimidad por la oposición de Argentina, Paraguay y Nicaragua (EFE, 2025). Meses después, ante el despliegue militar de Estados Unidos en el Caribe, la CELAC emitió un comunicado de preocupación por sus efectos sobre la paz y la soberanía regional, pero varios países alineados con Washington decidieron no adherir al pronunciamiento (CNN en español, 2025).

Estos episodios permiten observar una agencia intermitente: la CELAC logra activar mecanismos de coordinación y producir algunos pronunciamientos, pero no alcanza a estabilizar una posición colectiva cuando los costos políticos de confrontar a Washington se distribuyen de manera desigual entre sus miembros. El alineamiento o el distanciamiento frente a Washington no depende solo de la naturaleza de la amenaza, sino también de variables situacionales y estructurales, como la orientación ideológica de los gobiernos, la centralidad de las agendas de seguridad nacional y la dependencia económica o financiera. El resultado es una dificultad persistente para construir consensos regionales sostenibles, lo que erosiona la capacidad de la CELAC para actuar como actor colectivo frente a presiones externas (Alvarez, 2025).

Esta dinámica se profundizó el 3 de enero de 2026, frente a la operación militar estadounidense en Venezuela y la captura de Nicolás Maduro y su esposa. La reunión virtual convocada por la PPT colombiana no logró acordar una declaración común: un bloque de diez países encabezado por Argentina rechazó respaldar una condena unánime, mientras que Colombia, Brasil, Chile, México y Uruguay —junto con España— habían expresado críticas al operativo antes del encuentro (Infobae, 2026). El episodio confirmó la naturaleza contingente y políticamente disputada de la agencia de la CELAC: incluso ante una crisis de alta intensidad, el foro quedó reducido a un espacio sin capacidad efectiva de pronunciamiento colectivo.

En suma, la agencia de la CELAC, inicialmente asociada a una mayor afirmación regional frente a Estados Unidos, se ha debilitado en esta dimensión. El foro ya no logra articular posiciones comunes frente a Washington, ni siquiera ante episodios que comprometen la soberanía e integridad territorial de sus Estados miembros, en un contexto de alta fragmentación interna y de fuertes alineamientos con la potencia del Norte.

3. La relación con la OEA

Como se ha señalado, la CELAC nació sin la participación de Estados Unidos y en tensión con el papel históricamente desempeñado por la OEA en el sistema interamericano. Su creación constituyó un gesto de delimitación frente a la potencia hegemónica hemisférica y frente a arreglos institucionales percibidos como funcionales a esa dominación, mediante el cual algunos gobiernos buscaron reconfigurar jerarquías, prácticas y espacios de interlocución en la gobernanza regional.

En las declaraciones presidenciales de la CELAC la OEA no aparece; no se le asignan funciones regionales relevantes y no es presentada como socio institucional de la CELAC (CELAC, 2011-2022; CELAC 2023, 2024; SELA, 2025; Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2025). Esta ausencia documental funciona como una forma de demarcación institucional: la CELAC no disputa frontalmente a la OEA, pero tampoco la reconoce como eje necesario de la gobernanza regional latinoamericana y caribeña. Un análisis somero de los documentos finales de las cumbres presidenciales de la CELAC muestra que la Organización de las Naciones Unidas (ONU) constituye la principal fuente de legitimidad normativa de la CELAC.

Desde sus orígenes, la relación entre la CELAC y la OEA ha estado atravesada por una dinámica de abierta oposición política. Incluso en ciertos discursos políticos, la CELAC fue proyectada como un eventual sustituto de la OEA dentro de la arquitectura hemisférica (Europa Press International, 2011). El gobierno de Venezuela, en particular, impulsó su fortalecimiento institucional bajo la premisa de que la OEA operaba como “mecanismo de dominación” de la política exterior estadounidense (Kennedy y Beaton, 2016, pp. 66-67).

Sin embargo, aun frente a estas lecturas confrontativas, la OEA —bajo la conducción de José Miguel Insulza—, evitó concebirla como una amenaza, y enfatizó, en cambio, la complementariedad entre ambos foros. De hecho, Insulza participó en todas las cumbres de la CELAC durante su mandato como secretario general. En la I Cumbre, pronosticó que la CELAC se convertiría en “un eficiente mecanismo de coordinación y concertación política regional” (OEA, 2011, párr. 1), y expresó su expectativa de que contribuyera a enriquecer el diálogo interamericano, al brindar a los países de la región un ámbito adicional para concertar posiciones y plantear temas de manera más coordinada tanto en el plano hemisférico como en el global. Asimismo, destacó que todos los Estados miembros de la CELAC pertenecían también a la OEA, circunstancia que, a su juicio, generaba coincidencias naturales y favorecía una relación de complementariedad entre ambos mecanismos (OEA, 2011).

Esta lectura se inscribía en una estrategia orientada a reconocer a la CELAC como una entidad regional con agencia, y, simultáneamente, evitar una lógica de suma cero. El reconocimiento de la OEA bajo la conducción de Insulza operó como una forma de habilitación externa de la agencia de la CELAC: al incorporarla simbólicamente al paisaje institucional regional, la OEA reducía la posibilidad de una competencia abierta y, al mismo tiempo, contenía su potencial disruptivo.

En contraste, durante los dos mandatos de Luis Almagro, el organismo adoptó una línea marcadamente confrontativa. A diferencia de la gestión anterior, caracterizada por una diplomacia más cautelosa y orientada al consenso, Almagro impulsó una estrategia de denuncias reiteradas sobre violaciones de derechos humanos y retrocesos democráticos en distintos países de la región (Muñoz Lima, 2024). Esta postura, si bien fue respaldada por algunos gobiernos y sectores de la sociedad civil, generó también fuertes cuestionamientos por parte de varios mandatarios latinoamericanos, quienes acusaron a la OEA de parcialidad política e injerencia en asuntos internos (El Independiente, 2021).

Almagro no participó como invitado o asistente en las cumbres presidenciales de la CELAC celebradas mientras estuvo en el cargo. Las invitaciones a las cumbres son determinadas por las PPT, y, al menos frente a la VII Cumbre de 2023 en Buenos Aires, el gobierno argentino de Alberto Fernández decidió explícitamente no invitar a Almagro (ATB Digital, 2023), aunque sí cursó una invitación al gobierno de Biden, que envió una comitiva, como se ha mencionado. La ausencia de Almagro en las cumbres de la CELAC no fue solo un dato protocolar, sino un indicador de la pérdida de reconocimiento mutuo entre ambos espacios y de la creciente polarización del campo regional.

Así, el contraste entre ambos secretarios generales no solo pone de relieve estilos diplomáticos divergentes, sino también concepciones distintas sobre la arquitectura regional: una caracterizada por el reconocimiento explícito y la valoración de un nuevo esquema regional, orientada a la complementariedad institucional; y otra marcada por la invisibilización de la CELAC y una mayor polarización entre ambas entidades, debido al acompañamiento de la estrategia estadounidense de preservar a la OEA como el órgano predominante —e incluso excluyente— de la arquitectura institucional hemisférica.

Desde la elección de Albert Ramdin como secretario general, en mayo de 2025, la relación entre la OEA y la CELAC se caracteriza por la ausencia de cooperación formal. Esto refuerza la idea de que la CELAC sigue siendo percibida como una entidad que opera en paralelo al sistema interamericano tradicional, incluso ante un secretario general con perfil más dialogante y menos confrontativo que su predecesor. Es todavía pronto para tener un panorama claro, pero probablemente Ramdin procure evitar tanto el respaldo abierto y entusiasta que caracterizó la gestión de Insulza como el distanciamiento –e incluso la confrontación– que marcó la de Almagro.

4. La CELAC en relación con otros esquemas regionales latinoamericanos

La CELAC se erigió como un actor que podía potenciar sinergias y complementariedades, ya sea en el ámbito técnico o político. En este sentido, la CELAC no pretendía sustituir a los esquemas subregionales existentes, y, bajo el principio de “complementariedad”, procuraba que éstos pudiesen actuar en un marco común (Sanahuja, 2014, p. 93) y que la cooperación pudiese definirse en el marco de CELAC y/o de otras instituciones regionales como la CEPAL o el SELA.

Se puede ilustrar esta afirmación destacando la estrecha colaboración entre la CELAC y la CEPAL durante la pandemia de COVID-19, cuando la primera solicitó a la segunda el diseño de un mecanismo específico de coordinación y respuesta regional. Esta iniciativa dio lugar a la creación del “Observatorio COVID-19 en América Latina y el Caribe”, concebido como una herramienta de apoyo para el monitoreo de los efectos de la crisis en el mediano y largo plazo. El Observatorio recopiló y puso a disposición las políticas públicas adoptadas por los 33 países de la región para mitigar el impacto de la pandemia, al tiempo que analizó sus consecuencias económicas y sociales tanto a nivel nacional como sectorial (Alvarez, 2022). Esto mostró una modalidad distinta de agencia: no basada en la confrontación política ni en la representación externa, sino en la capacidad de articular recursos técnicos disponibles en otras instituciones regionales.

Asimismo, la CELAC mandató a la CEPAL la elaboración de un “Plan de Autosuficiencia Sanitaria”, que constituyó una de las iniciativas más relevantes producto de la colaboración técnica entre estas dos instituciones, con el objetivo de fortalecer la capacidad de respuesta de la región ante emergencias sanitarias y reducir su dependencia externa, especialmente en vacunas y medicamentos (Alvarez, 2022). Aquí también fue importante la actuación de la CELAC como nodo de coordinación, activando capacidades ajenas para producir una respuesta regional parcialmente común.

Por su parte, el SELA ha contribuido como organismo técnico en reuniones sectoriales de la CELAC, y sus autoridades han participado en cumbres y actividades paralelas del mecanismo. Ambos espacios se encuentran además vinculados por un Memorando de Entendimiento suscrito en 2024, orientado a reforzar el apoyo del SELA a iniciativas en áreas como infraestructura, energía, competitividad y migración, siendo que la CELAC carece de burocracia propia. Esta relación refleja una conexión funcional basada en la afinidad de objetivos en materia de coordinación, diálogo político y cooperación técnica para la integración de ALC (SELA, 2024). En este plano, la debilidad institucional de la CELAC —debido a la ausencia de burocracia propia— no anula su agencia, sino que la desplaza hacia formas de intermediación y coordinación técnica.

Además de la cooperación en el plano técnico, la CELAC se configuró como un foro capaz de amplificar y proyectar, a escala más amplia, las demandas y posiciones de los países de la región. La CELAC reubicó al esquema de concertación política más abarcador existente hasta entonces –la UNASUR– dentro de un espacio regional más amplio. Esta estrategia fue impulsada particularmente por Brasil, que pudo desplegar una política de “círculos concéntricos”: más allá del Mercosur y de la propia UNASUR, se consolidó un ámbito ampliado de interlocución –y, por ende, de proyección e influencia– hacia México, Centroamérica y el Caribe (Sanahuja, 2014).

Aunque CELAC y UNASUR emergieron en el mismo ciclo de regionalismo post-hegemónico (Riggirozzi y Tussie, 2012), y compartieron diagnósticos y aspiraciones —mayor autonomía frente a Estados Unidos, coordinación política regional, énfasis en una agenda de inclusión social y desarrollo, y proyección de una voz internacional conjunta—, conviene no sobredimensionar sus supuestas sinergias. No sólo respondían a constelaciones de intereses distintas, derivadas de su composición y alcance geográfico, sino que mientras UNASUR intentó construir capacidades sectoriales densas —en defensa, infraestructura o salud—, la CELAC se consolidó más bien como un foro laxo de agregación de preferencias político-diplomáticas latinoamericanas y caribeñas. Esta diferencia muestra que la CELAC no debe ser leída como una simple extensión de UNASUR, sino como un dispositivo de agregación más flexible, cuya agencia depende precisamente de su capacidad —y de sus límites— para traducir preferencias subregionales en posiciones regionales más amplias.

5. La CELAC en relación con actores extracontinentales

Simultáneamente a estos desarrollos, la agencia de la CELAC se ha ido configurando, de manera significativa, en su interacción con actores extrarregionales, particularmente a través de mecanismos institucionalizados y regulares de diálogo con la UE y China. Estos vínculos no son meros complementos funcionales, sino espacios en los que la CELAC busca reconocimiento como interlocutor regional válido.

La dimensión externa se ha conformado como uno de los espacios de mayor vitalidad y visibilidad para la CELAC, siendo Europa uno de sus interlocutores estratégicos a través del esquema birregional CELAC-UE, que incluye cumbres y reuniones ministeriales destinadas a coordinar políticas conjuntas en áreas que van desde la cooperación política y comercial hasta inversiones o transición ecológica (e.g. Ayuso, 2016; Domínguez y Sanahuja, 2023).

Conviene advertir que, de los variados esquemas regionales existentes en ALC, la UE realizó una selección claramente estratégica de sus interlocutores para renovar —o, en algunos casos, iniciar— el diálogo político y fortalecer las relaciones interregionales. En ese proceso, excluyó a los mecanismos de integración con un perfil más marcadamente ideológico, como la UNASUR y la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), privilegiando espacios de concertación percibidos como más amplios, pragmáticos y representativos.

Tal vez la estrategia europea de no elevar el protagonismo de UNASUR o ALBA haya sido acertada: además de no ser organismos regionales con alta densidad institucional, los europeos percibieron que esos esquemas no se consolidarían ni se darían a sí mismas competencias e instrumentos para una cooperación regional más intensa o para llevar a cabo políticas comunes. Probablemente, el hecho de contar con más de cincuenta años de vinculaciones con los latinoamericanos los haya hecho ser prudentes a la hora de sumar contrapartes para la cooperación y el diálogo (Alvarez, 2019).

En esta misma línea, entonces, la creación de la CELAC fue leída como la materialización de una aspiración largamente sostenida por la UE: contar en ALC con un interlocutor regional único capaz de dar coherencia y previsibilidad a un interregionalismo hasta entonces disperso y fragmentado. Para los europeos, la CELAC proporcionaba un marco para trabajar con todos los países de ALC y, por lo tanto, para superar en cierta medida las complejidades regionales y la fragmentación subregional (Schäfer, 2013). La elección de la CELAC por parte de la UE constituyó un acto de reconocimiento externo que contribuyó a producir su agencia como interlocutor birregional, aun cuando esa agencia siguiera dependiendo de consensos internos frágiles.

La Primera Cumbre UE–CELAC de Santiago de Chile en 2013 constituyó un momento constitutivo para la cooperación birregional, al institucionalizar por primera vez un diálogo político al más alto nivel entre ambas partes y ampliar el plan de acción conjunto que fijó objetivos de cooperación para los años siguientes. La cumbre de Santiago no solo institucionalizó un canal de diálogo; también escenificó la capacidad de la CELAC para ser tratada como contraparte regional en una relación interregional estructurada.

La interrupción del diálogo a partir de 2015, sin embargo, reveló que la asociación estratégica descansaba sobre bases más frágiles de lo que sugería su retórica. Del lado de la CELAC, la ruptura fue, ante todo, producto de su propia agencia limitada en un contexto estructural y situacional adverso. La crisis venezolana fracturó los consensos internos y polarizó posiciones, al mismo tiempo que la estrategia de aislamiento promovida por el Grupo de Lima mostró la imposibilidad de sostener una voz regional común. El hiato birregional evidenció que el reconocimiento externo, si bien necesario, no resultó suficiente para sostener la agencia de la CELAC en ausencia de condiciones internas mínimas de cohesión política.

El interregionalismo UE–CELAC, además, no se activa automáticamente: depende de la voluntad política de actores específicos, como el Alto Representante o la presidencia semestral del Consejo. De allí el patrón pendular entre fases de impulso –como durante el mandato de Josep Borrell o la presidencia española del Consejo en 2023– y largos períodos de inercia, en los que la relación pierde densidad política, como el período 2015-2023.

La última cumbre entre la CELAC y la UE se celebró en noviembre de 2025 en Santa Marta (Colombia). Si se considera el hiato de ocho años entre reuniones al más alto nivel, la realización de esta cumbre apenas dos años después de la anterior en Bruselas —y dentro de los plazos acordados— puede interpretarse como un logro formal. Sin embargo, en más de 26 años de diálogo birregional, por primera vez quien preside la Comisión Europea no asistió al encuentro. La ausencia de Ursula Von der Leyen subraya las limitaciones europeas en un escenario global adverso, marcado por la transformación de un antiguo aliado en potencia revisionista. Del lado latinoamericano, las ausencias también fueron elocuentes: destacaron únicamente la presencia de Lula da Silva y, naturalmente, la del anfitrión, Petro (Alvarez, 2025). Las ausencias no anulan el valor formal de la cumbre, pero sí reducen su capacidad performativa: la CELAC aparece reconocida como formato, aunque debilitada como instancia de representación política efectiva.

La declaración final conjunta de la IV Cumbre birregional reveló un hecho inédito: varios países se desvincularon total o parcialmente del texto. En particular, la desvinculación que muchos de los países compartieron corresponde al párrafo 10, referido a la caracterización de la CELAC como “zona de paz” (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2025)². Esta objeción puede interpretarse como una forma indirecta de deslegitimar las preocupaciones de varios gobiernos de ALC frente a las incursiones militares realizadas por la administración Trump en el Caribe, y sienta un fuerte precedente negativo en la defensa de la soberanía y autonomía en la región.

La cumbre birregional de 2025 dejó al descubierto tensiones inquietantes. Ad intra, la creciente desvinculación de algunos países no expresa tanto una aceptación madura de la diversidad regional como confirma que la CELAC tiene dificultades para constituirse como actor que represente la voz colectiva de ALC, al menos frente a la UE. Pero esta constatación admite dos lecturas: puede asumirse como una verdad incómoda pero necesaria para reconstruir consensos desde cero, o como un diagnóstico tan sombrío que vuelve inviable imaginar una base mínima para la acción colectiva (Alvarez, 2025).

Ad extra, el cuadro resulta aún más preocupante. El margen real de la CELAC para actuar como interlocutor regional frente a la UE es cada vez más limitado, y la representatividad del supuesto espacio euro-latinoamericano manifiesta en la última cumbre birregional luce parcial y fragmentada, poniendo en cuestión el propio formato impulsado por Europa. En este contexto, la dificultad para construir consensos abre la puerta a dinámicas de cooperación más dispersas y selectivas, en las que países con intereses estratégicos en la región como China pueden interpretar la fragmentación como una oportunidad para profundizar su influencia y moldear a su favor las agendas de cooperación regional (Alvarez, 2025).

En términos comparativos, el IV Foro CELAC-China, celebrada unos meses antes, registró una participación más amplia tanto cuantitativa como cualitativamente, con varios presidentes latinoamericanos y el presidente chino, Xi Jinping, presentes (Observatorio América Latina-Asia Pacífico, 2025). Este contraste podría señalar que la relación con China se percibe hoy como más estratégica y políticamente significativa que la tradicional alianza con Europa.

Aunque las relaciones entre ALC y Europa cuentan con una trayectoria prolongada —que se remonta a varias décadas y encuentra un hito en su institucionalización mediante el diálogo entre la entonces Comunidad Europea y el Grupo de Río—, la interacción de la región como actor colectivo con China es mucho más reciente y debe comprenderse en el marco de la apertura y reforma de la política exterior china y de las reconfiguraciones del orden internacional desde principios del siglo XXI. A diferencia del vínculo con Estados Unidos, donde la agencia de la CELAC ha sido bloqueada o ignorada, China contribuyó a activarla al reconocerla como canal regional útil para estructurar su propia estrategia hacia ALC.

El acercamiento cooperativo entre China y la CELAC comenzó a delinearse a partir de una serie de giras realizadas en 2012 por el entonces primer ministro chino, Wen Jiabao, por países sudamericanos. En ese marco, Beijing expresó por primera vez su interés en promover un mecanismo estructurado de diálogo con la región. Posteriormente, el gobierno chino apostó explícitamente por la CELAC como instrumento para avanzar en su vínculo con ALC, especialmente a través del formato Foro China-CELAC. Según Bonilla Soria y Herrera-Vinelli (2020, p. 191), “la CELAC se ha constituido en la principal herramienta de China para la profundización de su relacionamiento con ALC en su conjunto, a través de la institucionalización de un mecanismo como son los Foros Ministeriales”.

El diálogo institucionalizado con China a través de la CELAC supone, en los hechos, el reconocimiento de esta última como interlocutor regional privilegiado, pero esto no implica desconocer que, en cada uno de los ámbitos abordados, la orientación de la agenda ha emanado fundamentalmente de Beijing y que la cooperación sigue siendo predominantemente bilateral y económica, con fuerte asimetría en comercio, inversión y financiamiento (Bonilla Soria y Herrera-Vinelli, 2024). La paradoja es que el reconocimiento externo por parte de China fortalece la visibilidad internacional de la CELAC, pero no necesariamente su autonomía, dado que la agenda regional queda fuertemente condicionada por las prioridades de Beijing.

En este punto, el dilema remite a una constatación incómoda: la CELAC exhibe una agencia externa selectiva, condicionada por la naturaleza del interlocutor y por el contexto geopolítico más amplio. El diálogo con la UE atravesó fases de auge y parálisis y hoy se ve erosionado por desacuerdos en torno a valores y principios que durante décadas se presentaron —quizás con exceso de voluntarismo— como compartidos de manera estable y sin fisuras. La apelación retórica a la “asociación estratégica” convive con divergencias crecientes en democracia, derechos humanos, guerra en Ucrania, o Gaza, que debilitan la capacidad de concertación birregional.

En contraste, el vínculo con China se proyecta como más estable y, en términos materiales, en expansión continua. Curiosamente, incluso podría sostenerse que, a la luz de declaraciones de Von der Leyen sobre el agotamiento del orden liberal (Sahuquillo, 2026), China se posiciona como una potencia más predecible y consistente en la defensa del multilateralismo y de las reglas, en contraste con una UE que parece atravesar una fase de mayor ambivalencia. Con China la CELAC encuentra menos fricción política y mayores incentivos inmediatos —financiamiento, infraestructura, acceso a mercados y cooperación tecnológica—, aunque al precio de agendas impuestas, negociaciones asimétricas y una creciente bilateralización que diluye cualquier pretensión de voz regional unificada.

A ello se suma una variable externa insoslayable: el impacto de la política exterior de la segunda administración Trump sobre el margen de maniobra latinoamericano. La presión estadounidense en materia comercial, de seguridad y de alineamientos estratégicos reintroduce lógicas de polarización que tensionan la autonomía relativa de la UE y reconfiguran los incentivos de varios países de ALC. En este contexto, el espacio euro-latinoamericano se ve atravesado por condicionantes sistémicos que exceden la voluntad de ambas partes y dificultan la construcción de consensos sustantivos.

6. Conclusiones

Este artículo analizó la trayectoria de la CELAC como actor regional desde una perspectiva relacional, desplazando el foco desde las evaluaciones centradas en su diseño institucional o sus capacidades formales hacia el estudio de cómo su agencia se constituye y transforma a través de las interacciones con sus Estados miembros y con actores regionales y extrarregionales. Desde esta perspectiva, la agencia no constituye un atributo inherente de la organización, sino una capacidad contingente que emerge, se fortalece o se debilita en función de configuraciones relacionales específicas.

El análisis mostró que la limitada institucionalización de la CELAC no implica ausencia de agencia. Por el contrario, su institucionalidad ligera ha favorecido formas flexibles de acción colectiva basadas en la diplomacia de cumbres, la coordinación política y la construcción de consensos mínimos. Estas características le han permitido desempeñar funciones diferenciadas según el tipo de interacción considerada: como espacio de concertación política autónomo respecto de Estados Unidos, como articulador de cooperación técnica con organismos regionales y como interlocutor colectivo en mecanismos de diálogo con la UE y China.

Al mismo tiempo, la investigación evidenció que esa agencia es variable y multidimensional. En sus vínculos con Estados Unidos —que funcionó como gatekeeper frente a un actor emergente que aspiraba a disputar espacio político en el hemisferio—, la capacidad de actuación de la CELAC se vio limitada por la preferencia estadounidense por la OEA. En cambio, en sus relaciones con la UE, China y diversos organismos regionales, la CELAC logró consolidarse como un interlocutor con capacidad para representar posiciones colectivas y promover iniciativas de cooperación.

Finalmente, el estudio mostró que la trayectoria de la CELAC ha estado condicionada tanto por factores externos —la competencia entre grandes potencias, las transformaciones del orden internacional y las crisis del multilateralismo— como por dinámicas internas, entre ellas la fragmentación ideológica, los cambios de orientación en las políticas exteriores nacionales y las dificultades para sostener consensos regionales. Estos factores no eliminan su capacidad de actuación, sino que modifican las condiciones bajo las cuales esta puede ejercerse.

En definitiva, comprender a la CELAC desde una perspectiva relacional permite superar las interpretaciones que equiparan la agencia regional con el grado de institucionalización. Su trayectoria demuestra que la agencia regional es un fenómeno dinámico, multidimensional y contextualmente situado, cuya explicación requiere atender tanto a las relaciones que estructuran la acción colectiva como a las prácticas mediante las cuales dicha agencia se construye y redefine en distintos escenarios regionales e internacionales.

Una agenda de investigación futura podría profundizar en comparaciones con otros esquemas de institucionalidad ligera del Sur Global, estudios sectoriales sobre resultados concretos, el impacto de la competencia entre China, Estados Unidos y la UE sobre la cohesión regional y la interacción entre dinámicas domésticas y regionales en la producción de consensos o bloqueos dentro de la CELAC.

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